L’Iran, le nucléaire, et les autres : l’Accord de Vienne dans la tourmente

(publié le 17 juin 2020 par le site Orient XXI)

Depuis deux ans, depuis la sortie des États-Unis de l’Accord nucléaire de Vienne, dit aussi JCPOA, l’Administration américaine guette les signes d’un effondrement de l’économie iranienne, prélude à la mise à genoux de la République islamique. Les plus acharnés y croient encore, persuadés que le garrot des sanctions progressivement resserré sur les personnes, les institutions et les entreprises produirait les effets d’un blocus. Il les a produits en effet, mais sans atteindre le but ultime recherché. Certes, l’Iran n’exporte pratiquement plus de pétrole, mais la part des hydrocarbures dans son produit intérieur brut a régulièrement diminué sur longue période, n’atteignant aujourd’hui que 15%. L’économie a donc d’autres ressorts, d’autres ressources, et dispose de la masse critique d’une population de 80 millions d’habitants. Certes, cette population souffre. Récemment, le pays a connu à deux reprises des manifestations violentes, mais celles-ci n’ont jamais vu la jonction décisive des classes populaires et des classes moyennes, aucun leader charismatique n’y a émergé, elles ont pu être matées sans états d’âme par le Régime.

La fureur des États-Unis contre l’Accord de Vienne

La frustration de Trump et de ses partisans tourne donc à l’exaspération. Sachant qu’il serait suicidaire d’aller à la guerre à la veille de l’élection présidentielle, ils s’en prennent à présent à l’Accord de Vienne lui-même, avec l’idée de le réduire en miettes. Peu importe les conséquences. On aurait cru l’Accord protégé par la volonté des six participants restants, Iran compris, de continuer à l’appliquer, protégé aussi par son adossement à une résolution du Conseil de sécurité des Nations-Unies en approuvant tous les termes. Cette résolution présentée par les États-Unis eux-mêmes, a été parrainée et adoptée le 20 juillet 2015 par les quinze membres du Conseil dans la foulée de la conclusion de l’Accord. Mais cette construction était fragile. D’abord parce que le JCPOA lui-même était rédigé, à la demande des Américains, comme une simple déclaration commune d’intentions. Un accord en bonne et due forme aurait dû être ratifié par le Congrès, où l’Administration d’Obama ne détenait pas de majorité. Ensuite, parce que la résolution du Conseil de sécurité était tournée, là encore à la demande des Américains, de façon à ne rendre en aucune façon obligatoire, au sens de la Charte des Nations unies, la mise en œuvre de l’Accord par les participants et par tous les États-membres de l’ONU. C’est ainsi que Trump a pu s’en extraire par une simple décision.

Ceci fait, le JCPOA a néanmoins continué sa route, clopin-clopant, avec l’allure d’une bête blessée, reproche vivant à ceux qui l’avaient quitté. Les Iraniens ont d’abord veillé à en respecter scrupuleusement les termes, ce qu’ont attesté les rapports trimestriels des inspecteurs de l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA). Et ceci malgré l’incapacité des Européens, des Russes et des Chinois à les récompenser par des échanges commerciaux réguliers. L’action dissuasive des sanctions américaines, l’empire du dollar sur les règlements en devises, ont en effet découragé les entreprises susceptibles de travailler avec l’Iran.

Les choix transgressifs de l’Iran

Déjà en mai 2019, un an après sa sortie de l’Accord, l’Administration américaine, ne voyant aucun fléchissement du côté de Téhéran, portait un premier coup à l’architecture de l’Accord de Vienne. Elle met fin alors aux dérogations qui permettaient à l’Iran d’exporter ses productions d’uranium légèrement enrichi et d’eau lourde lorsque les stocks accumulés dépassaient les limites posées par l’Accord. Ces plafonds avaient été mis en place pour empêcher l’Iran de constituer des provisions importantes de deux matières pouvant contribuer à la production de l’arme nucléaire. Dès lors, l’Iran n’a d’autre choix, pour respecter le plafond de 300 kilogrammes d’uranium légèrement enrichi, en vérité le plus critique en termes de prolifération, que d’arrêter tout ou partie de ses centrifugeuses, ou encore de rediluer son uranium légèrement enrichi au fur et à mesure de sa production. Mais il choisit une troisième voie, transgressive celle-là, en s’affranchissant de ce plafond, et donc en accumulant progressivement un stock d’uranium enrichi qui à ce jour, au bout d’un an, a été multiplié par huit. L’Iran précise toutefois qu’il n’a pas l’intention de sortir de l’Accord de Vienne et qu’il reviendra à une stricte application de l’accord dès que les autres parties lui permettront d’en tirer les bénéfices attendus. Et pour faire pression sur ses partenaires, toujours impuissants à contrer les menées de Washington, il donne de deux mois en deux mois de nouveaux coups de canif au JCPOA : franchissement du taux d’enrichissement maximal de l’uranium autorisé par l’Accord, qui passe de 3,67% à 4,5%, reprise des activités de recherche et de développement pour la mise au point de centrifugeuses plus performantes, relance de l’enrichissement sur le site souterrain de Fordo, que l’Accord de Vienne avait mis en sommeil. Le JCPOA semble alors à l’agonie.

Une entourloupe à l’horizon

Mais en avril dernier, le Secrétaire d’État Mike Pompeo redonne du grain à moudre aux soutiens de l’Accord par une nouvelle provocation. Il déclare en effet vouloir absolument empêcher que soit prochainement levé l’embargo sur les ventes d’armes à l’Iran instauré par le Conseil de sécurité antérieurement à la conclusion du JCPOA, et que le Conseil s’était engagé par sa résolution de juillet 2015 à abolir en octobre 2020. Il annonce donc que les États-Unis vont prochainement présenter au Conseil un projet de résolution visant à prolonger indéfiniment ces sanctions. Il annonce surtout qu’au cas où cette résolution serait rejetée -- hypothèse fort probable en raison notamment du soutien à l’Iran de la Russie et de la Chine, détentrices du droit de veto --, il n’hésiterait pas à faire jouer la clause dite de snap-back, contenue dans la résolution de juillet 2015, permettant à tout participant au JCPOA de rétablir par son seul vote tout ou partie des sanctions de l’ONU précédemment infligées à l’Iran.

Le raisonnement fait alors scandale. Il s’appuie en effet sur une entourloupe juridique, la résolution de juillet 2015 ne précisant pas expressément qu’un pays désigné comme « participant » au JCPOA, en l’occurrence les États-Unis, cesserait de l’être au moment où il se retirerait de l’Accord. La manœuvre paraît indigne d’un pays sérieux. Pourrait-elle néanmoins réussir ? Assistera-t-on à une révolte de tout ou partie des membres du Conseil de sécurité ? L’on en saura plus dans les semaines ou les mois à venir.

Haro sur les coopérations nucléaires avec l’Iran

Mais en attendant, Mike Pompeo, décidément acharné à poursuivre la destruction du JCPOA, remet fin mai le couvert. Il annonce que les États-Unis vont mettre bientôt fin aux dérogations, ou waivers, qui protégeaient des sanctions américaines la coopération instaurée par l’Accord entre l’Iran et ses partenaires pour réorienter certains projets nucléaires iraniens posant de sérieux risques de détournement à des fins militaires. C’est ainsi que l’Iran avait commencé à bénéficier d’une aide pour modifier les plans d’un réacteur de recherche en cours de construction près de la ville d’Arak de façon à réduire drastiquement sa production de plutonium. Or le plutonium offre la deuxième voie d’accès à la bombe aux côtés de l’enrichissement de l’uranium. Pompeo annonce aussi que les États-Unis empêcheront de fournir à l’Iran le combustible à base d’uranium enrichi à 20% nécessaire au fonctionnement du petit réacteur de recherche de Téhéran, vendu dans les années 1960 à l’Iran par les Américains eux-mêmes. À noter que Mike Pompeo n’a pas évoqué dans sa déclaration les quelque mille centrifugeuses du site enterré de Fordo qui devaient être réaffectées à d’innocentes activités de recherche et de production d’isotopes médicaux, la coopération internationale en cette affaire ayant été interrompue par la décision iranienne d’utiliser à nouveau ces centrifugeuses pour la production d’uranium enrichi.

La décision américaine apparaît ainsi à tout le monde comme une sorte de « pousse-au-crime », et du côté iranien, renaissent les déclarations évoquant la possibilité de sortir définitivement du JCPOA, ou même du Traité de non-prolifération nucléaire (TNP). Il est clair en tous cas dès à présent que l’Iran ne laissera pas passer une nouvelle humiliation au Conseil de sécurité sans une réaction de première grandeur. Et l’une des réactions possibles à cette nouvelle vague de punitions pourrait être de reprendre sur son sol l’enrichissement d’uranium à 20%, auquel avait mis fin l’Accord de Vienne. L’on se rapprocherait alors dangereusement des hauts enrichissements à visée militaire.

Les timidités de l’Europe

Comment ont réagi à ces attaques américaines les autres partenaires du JCPOA ? Les Russes ont été jusqu’à présent les plus clairs pour condamner les derniers projets américains. Les Chinois, empêtrés dans bien d’autres querelles avec les États-Unis, sont restés plus discrets, mais ne manqueront pas le moment venu d’agir comme les Russes. Quant aux Européens, ils n’ont pas encore officiellement indiqué comment ils réagiraient au cas où les Américains pousseraient leurs projets au Conseil de sécurité. Peut-être comptent-ils sur les Russes et les Chinois pour les bloquer. À ce jour, seul Josep Borrell, le Haut représentant de l’Union européenne, a marqué publiquement sa désapprobation de la mise en œuvre de la procédure de snap-back par les États-Unis. En ce qui concerne le retour des sanctions contre les activités nucléaires iraniennes bénéficiant d’une coopération internationale, les trois Européens participant au JCPOA – Allemand, Britannique et Français -- ont inauguré la formule d’une déclaration commune « regrettant profondément »’la décision américaine, déclaration émise toutefois, non par les ministres avec le Haut représentant de l’Union européenne, mais par les porte-parole de leurs administrations respectives. Façon de se défausser sur des fonctionnaires subordonnés de la responsabilité de de mettre en cause les États-Unis.

Ceci augure mal de la volonté européenne de poursuivre malgré les sanctions américaines une coopération fort utile pour la non-prolifération. Elle pourrait pourtant continuer, au moins en mode dégradé, dans la mesure où elle est sans doute portée par une majorité d’entreprises de service public, peut-être mieux à même de résister aux sanctions, dans la mesure aussi où un certain nombre d’activités de coopération pourrait ne pas se traduire en flux financiers, cible principale des sanctions, mais en soutiens pratique et intellectuel. Osera-t-on ainsi finasser ? Rien n’est moins sûr.

Encore au moins cinq mois de crise

Et puis, la suite dépend aussi du comportement de l’Iran. Celui-ci est en ce moment en délicatesse avec l’AIEA, car lui refusant l’accès à deux sites non déclarés, suspectés d’avoir abrité des activités ou des équipements nucléaires clandestins, et refusant aussi de s’expliquer sur la découverte en un autre site par les inspecteurs de l’Agence de particules d’uranium d’un type introuvable dans la nature, donc témoignant d’une activité humaine. Si le conflit ne se résout pas, l’affaire pourrait en principe atterrir sur la table du Conseil de sécurité, ce qui ne serait pas dans l’intérêt de l’Iran.

Tout laisse donc augurer dans les mois à venir de relations chahutées en matière nucléaire entre l’Iran et les États-Unis, mais aussi entre l’Iran et ses partenaires du JCPOA, enfin entre ces derniers et les États-Unis. Sans oublier l’AIEA, vouée à naviguer dans une mer semée d’écueils. À ceci s’ajoutent les tensions politiques dans le Golfe persique, et les tensions encore plus graves parcourant le Proche-Orient. Israël, mais aussi l’Arabie saoudite, restent en embuscade pour favoriser tout ce qui pourrait déstabiliser l’Iran. C’est donc un chemin chaotique que la diplomatie internationale va devoir parcourir jusqu’à l’élection présidentielle américaine, dont il faut espérer qu’elle débouchera sur de plus souriantes perspectives.

Les résolutions du Conseil de sécurité en travers d’un accord avec l’Iran ?

Une fois de plus, nous nous sommes peut-être piégés nous-mêmes en rédigeant les résolutions du Conseil de sécurité destinées à piéger l’Iran. La situation actuelle rappelle par certains aspects la période, autour de 1997, où la plupart des membres du Conseil de sécurité auraient aimé abroger, ou du moins amender, les sanctions adoptées contre le régime de Saddam Hussein dans la foulée de la guerre de 1991, car leurs effets commençaient à échapper à tout contrôle : corruption généralisée, chute dramatique de l’état sanitaire de la population irakienne. Mais il aurait fallu pour cela l’unanimité des cinq membres permanents du Conseil de sécurité, et cette unanimité était hors de portée. Le Président Chirac déclarait à cette époque : « nous voulons, nous, convaincre, et non pas contraindre. Je n’ai jamais vraiment observé que la politique de sanctions ait eu des effets positifs. »

Nous n’en sommes pas à un point aussi dramatique concernant l’Iran. Mais au moment où il serait sans doute utile, pour conclure un accord global sur le programme nucléaire iranien, de pouvoir lever rapidement les sanctions introduites entre 2006 et 2010 par quatre résolutions du Conseil de sécurité, les négociateurs occidentaux paraissent avoir du mal à envisager un tel geste, et sembleraient plutôt enclins à repousser cette décision vers un lointain futur.

Ces sanctions du Conseil de sécurité, visant les activités militaires, nucléaires et balistiques de l’Iran, ne sont pas celles qui font le plus mal. Les plus destructives sont plutôt les sanctions unilatérales adoptées par les États-Unis et l’Union européenne, dans la mesure où elles tendent à déstabiliser l’ensemble de l’économie et des échanges extérieurs de l’Iran. Mais les sanctions du Conseil de Sécurité comportent un « effet de pilori » que les Iraniens perçoivent à juste titre comme profondément humiliant. Elles constituent aussi le socle juridique sur lequel les sanctions européennes, notamment, ont été mises en place. Les Iraniens sont donc anxieux de les voir disparaître dès que possible, par la voie d’une décision du Conseil de sécurité refermant le dossier qu’il avait ouvert en 2006 et le renvoyant au forum qu’il n’aurait dû jamais quitter, l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA).

Mais les conditions inscrites dans ces résolutions pour leur levée sont en vérité écrasantes. De fait, leurs rédacteurs semblent avoir poursuivi deux buts simultanés. Le premier a été d’accumuler les exigences permettant de bloquer la marche de l’Iran vers la possession d’un engin nucléaire capable d’atteindre sa cible : suspension de toutes activités liées à l’enrichissement et au retraitement, y compris la recherche, le développement, et la construction de nouvelles installations ; suspension de toutes activités liées à la construction d’un réacteur de recherche modéré à l’eau lourde ; accès immédiat sur demande de l’AIEA à tous les sites, équipements, personnes et documents permettant de vérifier le respect par l’Iran des décisions du Conseil de sécurité et de résoudre toutes questions en suspens concernant les « éventuelles dimensions militaires » du programme nucléaire iranien ; ratification rapide du Protocole additionnel à l’accord de garanties passé entre l’Iran et l’AIEA ; interruption de toutes activités liées à des missiles balistiques susceptibles d’emporter des armes nucléaires. Au vu des circonstances dans lesquelles ces résolutions étaient adoptées, il y avait peu de chances de voir les Iraniens se plier à de telles injonctions, qualifiées de « mesures destinées à établir la confiance », qui les auraient obligés à abandonner pratiquement toutes leurs ambitions nucléaires et balistiques.

Le second but était d’un tout autre ordre, et d’une certaine façon peu cohérent avec le premier. Il visait à pousser les Iraniens vers la table de négociation, ainsi qu’il apparaît dans la formule retrouvée dans toutes les résolutions en question, exprimant « la conviction » que l’obéissance de l’Iran « favoriserait une solution diplomatique négociée ». Le Conseil de sécurité exprimait également sa disposition, si l’Iran suspendait ses activités d’enrichissement et de retraitement, à suspendre en retour au moins une partie de ses sanctions, de manière à « faciliter des négociations de bonne foi » et « d’atteindre rapidement un résultat mutuellement acceptable ». Comme on le sait, cette négociation a bien fini par se nouer, mais par des voies radicalement différentes, les Occidentaux ayant finalement renoncé à exiger que l’Iran interrompe toutes ses activités nucléaires sensibles avant d’entrer sérieusement en discussion. L’on peut donc considérer que ce second objectif aura été pleinement atteint dès qu’un accord global, espérons-le en phase finale de mise au point, entrera en vigueur, rendant ainsi caduque cette dimension des résolutions du Conseil de sécurité.

Bien entendu, leur première dimension, celle concernant l’imposition de « mesures destinées à établir la confiance », reste en place. La confiance étant par nature un sentiment difficile à cerner, nous entrons là dans un processus à long terme, sinueux, réversible, dont l’issue n’est que faiblement visible. Un tel processus est aussi malaisément compatible avec le fonctionnement en « tout ou rien » du Conseil de sécurité : une fois ses résolutions levées, elles n’ont aucune chance de pouvoir être rétablies. D’où l’hésitation de l’Occident à s’engager de façon irréversible. Et nous savons tous que les sanctions sont généralement plus faciles à adopter qu’à effacer, car elles tendent à créer dans l’intervalle leurs propres logique et dynamique. Elles donnent naissance à de nouveaux équilibres, à de nouveaux intérêts, ne serait-ce que parmi les personnes chargées de les gérer, qui consacrent tant d’énergie à leur mise en œuvre. Que l’on se souvienne de l’exemple fameux de l’embargo général imposé par les Alliés à l’Allemagne durant la Première guerre mondiale, resté en vigueur plusieurs mois après l’Armistice, qui a donc inutilement prolongé les souffrances de la population et attisé son amertume.

Les pays négociant avec l’Iran sont-ils prêts à tirer les leçons de l’Histoire ? La levée des sanctions du Conseil de sécurité apparaît actuellement comme une sorte de nœud gordien. Ce nœud devrait être tranché, sinon immédiatement après la signature d’un accord global avec l’Iran, du moins à l’issue d’une période relativement brève d’observation de la détermination avec laquelle Téhéran commencera à mettre en œuvre sa part d’obligations contenues dans « le Plan global d’action ». Ce vote du Conseil de sécurité pourrait être aussi opportunément lié à la ratification formelle par l’Iran du Protocole additionnel qu’il a signé en 2003, les deux gestes étant également irréversibles.

Ceci ne signifie pas que seraient abandonnées les demandes auxquelles l’Iran pourrait n’avoir pas entre temps pleinement répondu, par exemple sur la clarification des anciennes «dimensions militaires éventuelles » de son programme nucléaire. Mais cela voudrait dire que ces demandes seraient désormais exclusivement traitées au niveau de l’AIEA. Et cela voudrait surtout dire que le Conseil de Sécurité, à la lumière des progrès atteints dans la mise en œuvre de l’accord, ne considérerait plus le cas iranien comme une « menace à la paix » selon les termes du chapitre VII de la Charte des Nations Unies, sous l’égide duquel les résolutions en cause ont été adoptées : le seul chapitre autorisant l’emploi de mesures coercitives contre un État membre, en vue de « maintenir ou de restaurer la paix et la sécurité internationales ».

publié par le site LobeLog (version anglaise) et par BBC Persian (version persane)

Négociation avec l’Iran : vu dans la boule de cristal

Mercredi dernier 5 novembre, John Kerry est venu voir à Paris Laurent Fabius, manifestement pour répondre à ses questions sur le « document-cadre » récemment présenté par les Américains aux Iraniens «en vue de répondre à leurs besoins énergétiques pacifiques ». Deux jours auparavant, Barack Obama, au cours d’une conférence de presse, avait fait allusion à ce document qui doit beaucoup ressembler à un avant-projet d’accord. Fort probablement, Kerry a aussi demandé à Fabius son aide pour obtenir, au rythme opportun, la suspension ou la levée des sanctions de l’Union européenne à l’égard de l’Iran. Mais le motif principal de son déplacement a été de s’assurer que le ministre français ne renouvellerait pas son esclandre du 9 novembre 2013 à Genève, lorsqu’il avait publiquement qualifié de « marché de dupes » le projet d’accord négocié entre Américains et Iraniens qui venait d’être découvert par les autres membres du groupe P5+1 (membres permanents du Conseil de Sécurité plus l’Allemagne). Cette fois-ci, Kerry ne prend aucun risque et tient soigneusement au courant son homologue français des derniers développements de la négociation entre Iran et Amérique.

Vendredi 7 novembre, Catherine Ashton a de son côté réuni à Vienne les directeurs politiques du groupe P5+1 pour un tour d’horizon des récents contacts des uns et des autres avec les Iraniens. A nouveau, il s’est agi de vérifier que chacun disposait du même niveau d’informations et était bien d’accord sur la dernière tournure des évènements.

Hier samedi 8 novembre, John Kerry et Sergei Lavrov ont eu un entretien bilatéral à l’occasion de la réunion à Pékin de la réunion du forum de l’APEC (coopération économique Asie-Pacifique). Kerry a sans aucun doute voulu vérifier une dernière fois que la Russie était prête à accepter pour un temps sur son sol et à incorporer dans des éléments combustibles destinés au réacteur de Bouchehr l’essentiel de l’uranium légèrement enrichi produit par les Iraniens. Cette opération doit permettre de rallonger le fameux « breakout time », ou temps de course à la bombe, nécessaire pour accumuler assez d’uranium enrichi pour la confection d’un premier engin nucléaire. Elle doit en conséquence mieux faire accepter au Congrès américain et au gouvernement israélien la présence sur le sol iranien de quelques milliers de centrifugeuses. Kerry est conscient du fait que la pleine coopération des Russes sur ce point est cruciale pour parvenir à un accord, et, là encore, ne veut prendre aucun risque.

Ainsi couvert sur ses arrières après ses entretiens avec Fabius et Lavrov, Kerry peut rencontrer aujourd’hui dimanche 9 novembre à Oman son homologue iranien, Mohammad Javad Zarif, pour deux jours d’entretiens en compagnie de Catherine Ashton. Ceci devrait permettre d’arrêter tous les paramètres du prochain « Plan global d’action ». L’accord de Lavrov étant acquis sur le transfert et le traitement de l’uranium légèrement enrichi iranien, le nombre de centrifuges dont l’activité serait autorisée dans les années à venir ne devrait plus poser grand problème. Le dernier obstacle concernerait alors le calendrier de suspension et de levée des sanctions. Après sa conversation avec Fabius, et avec l’appui de Catherine Ashton, Kerry devrait être en mesure de mettre en valeur la disposition de l’Union européenne à lever ou à suspendre à délai assez rapproché un ensemble significatif de ses propres sanctions. Quant aux sanctions américaines, il ne lui sera pas difficile de convaincre son interlocuteur que la seule solution réaliste, s’il veut conclure, comme il le dit, sans plus tarder, est d’accepter le principe d’un accord qui n’aurait pas besoin de la ratification du Congrès. Le Président américain agirait alors par décrets et, autant que nécessaire, par exemptions (« waivers ») aux sanctions votées par le Congrès. Les choses iraient ainsi jusqu’à la fin de son mandat, Obama laissant à son successeur la responsabilité de proposer au Congrès de lever ses sanctions contre l’Iran. Kerry pourra plaider que si l’accord a été entre temps fidèlement appliqué à la satisfaction des deux parties, il sera pratiquement impossible à quelque président et quelque Congrès que ce soit de détruire un tel acquis et de prendre le risque d’un saut dans l’inconnu.

Dans la foulée de cette rencontre trilatérale une rencontre est prévue à Oman au niveau des directeurs politiques entre l’Iran et le groupe P5+1. Elle doit permettre de tirer les conclusions de la rencontre ministérielle venant de s’achever et de collationner tous les éléments de l’accord final. Après un délai d’une semaine laissant aux négociateurs le temps de consulter leurs capitales respectives et d’informer autant que de besoin les observateurs intéressés au premier chef : Directeur général de l’AIEA, Secrétaire général de l’ONU, Arabie Saoudite, Israël… les membres du P5+1 et l’Iran prévoient de se retrouver à Vienne le 18 novembre, juste une semaine avant la date-butoir du 24 novembre fixée à la négociation. Ce temps devrait suffire à procéder aux derniers réglages du « Plan global d’action ». Les négociateurs pourront alors inviter leurs sept ministres des affaires étrangères, plus Catherine Ashton, à rallier Vienne pour procéder – enfin ! – à la signature de l’accord.

(version française de l'article paru sur le site Lobelog : http://www.lobelog.com/iran-nuclear-talks-reading-the-tea-leaves/) 

Dans la négociation avec les Iraniens, soigner les Russes

Le dimensionnement à moyen terme du programme nucléaire iranien d’enrichissement est devenu le point crucial pour parvenir, ou non, à un accord entre le groupe des P5+1 (cinq membres permanents du Conseil de sécurité plus l’Allemagne) et l’Iran d’ici au 24 novembre prochain, nouvelle date-butoir fixée à la négociation. Mais la dimension de ce programme dépend pour beaucoup de l’arrangement que Téhéran pourra trouver avec les Russes sur les modalités d’approvisionnement à long terme en combustible nucléaire des réacteurs construits avec leur aide : un premier réacteur nucléaire de 1000 mégawatts en activité sur le site de Bouchehr depuis 2012, deux autres réacteurs qui devraient suivre au même endroit, si les négociations en cours entre l’Iran et la Russie débouchent sur un succès.

Quel uranium pour Bouchehr ?

L’idée de construire plusieurs réacteurs sur le site de Bouchehr est conforme à la pratique constante de l’industrie nucléaire, en raison des fortes économies d’échelle générées. Et l’Iran justifie ses ambitions controversées en matière d’enrichissement par son intention d’alimenter lui-même à terme les réacteurs construits avec les Russes. Il a déjà accumulé aujourd’hui neuf tonnes d’uranium légèrement enrichi, soit le tiers de la quantité nécessaire à un an de fonctionnement d’un réacteur du modèle de Bouchehr. Il a mis pour cela en œuvre à peu près 40.000 unités de travail de séparation (UTS, SWU en anglais, unité de mesure lointainement comparable aux chevaux-vapeur dans le domaine de l’enrichissement d’uranium). S’il maintient sa capacité actuelle de 10.000 UTS par an, correspondant aux quelque 10.000 centrifugeuses de première génération actuellement en activité, il lui faudra encore à peu près huit ans pour disposer d’un stock d’uranium légèrement enrichi assurant l’approvisionnement d’un réacteur du modèle de Bouchehr pour un an. Ceci conduit à une date proche de 2022, lorsqu’expirera le contrat en cours de fourniture de combustible par la Russie pour le premier réacteur de Bouchehr. C’est aussi autour de 2022, au mieux, que deux nouveaux réacteurs construits sur le même site devraient recevoir une première charge de combustible pour pouvoir commencer à fonctionner.

Mais l’utilisation effective pour Bouchehr du stock d’uranium légèrement enrichi détenu par l’Iran implique qu’il soit d’abord incorporé dans des éléments combustibles conformes aux normes russes. Ce qui nécessite l’accord de ces derniers, et même leur coopération active, tant que les Iraniens n’auront pas acquis le savoir-faire nécessaire. Cette coopération pourrait prendre dans un premier temps la forme de fabrication du combustible en Russie à partir d’uranium légèrement enrichi fourni par l’Iran, et dans un deuxième temps celle d’une aide russe à la construction et au fonctionnement d’une unité de fabrication de combustible en Iran même. Quant à l’introduction d’éléments combustibles élaborés en Iran dans un des réacteurs de Bouchehr, ceci nécessitera à nouveau l’accord formel et la coopération des Russes, qui retireraient autrement, à bon droit, leur garantie de sûreté à son fonctionnement.

Quelle sera l’origine du combustible avec lequel fonctionneront les trois réacteurs qui pourraient être en activité à Bouchehr, disons en 2022? Les Russes aimeraient qu’ils fonctionnent avec du combustible russe, car cela augmenterait et prolongerait beaucoup pour eux les bénéfices de l’opération. Téhéran aimerait alimenter avec du combustible iranien au moins le premier réacteur, pour justifier le développement de son programme d’enrichissement d’uranium (rappelons que les Iraniens, selon les termes de la négociation en cours avec le groupe P5+1, doivent démontrer que les capacités d’enrichissement dont ils souhaitent se doter correspondent bien à des « besoins pratiques »). Les Russes devront répondre au moins partiellement à l’attente des Iraniens s’ils veulent pouvoir leur vendre deux nouveaux réacteurs.

Les Russes poussés au compromis

En un tel cadre, le compromis pourrait être, par exemple, de confier aux Iraniens la fabrication du combustible pour le premier réacteur de Bouchehr, les Russes se chargeant de l’alimentation des deux autres réacteurs. Une autre formule serait de laisser les Iraniens produire un tiers ou un quart du combustible nécessaire aux trois réacteurs (une fois les réacteurs 2 et 3 dotés de leur première charge), les Russes se chargeant du reste. Ceci conduirait les Iraniens à devoir détenir autour de 2022 une capacité d’enrichissement de l’ordre de 90.000 à 120.000 UTS par an. Si l’on y ajoute les besoins de l’Iran en uranium enrichi pour ses réacteurs de recherche, l’on pourrait arriver à un chiffre de l’ordre de 100.000 à 130.000 UTS par an. Ce chiffre se situe nettement en dessous de la capacité de 190.000 UTS par an évoquée comme un but à moyen terme par Ali Akbar Salehi, vice-président en charge de l’Organisation iranienne de l’énergie atomique, et à sa suite par le Guide de la Révolution, mais il est possible que cet écart soit dû à des méthodes différentes de calcul. En tout état de cause, quand on sait qu’il faut à peu près 5.000 UTS pour obtenir l’uranium hautement enrichi nécessaire pour une bombe nucléaire à implosion, les variations de capacités dans toute zone supérieure à 100.000 UTS par an perdent de leur importance en termes de non-prolifération.

Prendre au sérieux le dilemme russe

La Russie pourrait certes choisir de ne pas répondre aux attentes de Téhéran en refusant de le laisser fabriquer même une partie du combustible de Bouchehr. Cela ferait l’ affaire des Américains et des Européens qui seraient heureux de priver l’Iran de tout argument pour se doter d’une capacité d’enrichissement significative. Mais Moscou prendrait alors le risque de ne jamais conclure le contrat de construction et d’approvisionnement de deux réacteurs supplémentaires pour Bouchehr, ce qui serait une grosse perte pour son industrie nucléaire.

Il suffirait en revanche que la Russie annonce être d’accord pour associer l’Iran à la fabrication du combustible nécessaire à Bouchehr pour valider les besoins en capacité d’enrichissement déclarés par Téhéran : 10.000 UTS par an pour six ou sept ans, puis montée en puissance à 100.000 UTS par an et au-delà. Il deviendrait alors très difficile pour les Occidentaux de convaincre l’Iran de se limiter pour très longtemps à l’exploitation de quelques milliers de centrifugeuses de première génération, correspondant à 4.000 ou 6.000 UTS, comme ils l’ont tenté avec tant d’insistance jusqu’à présent.

Décidément, force est d’admettre que les intérêts russes et occidentaux divergent sur cette question cruciale de la capacité iranienne d’enrichissement. Si les Américains et les Européens veulent préserver l’unité du groupe P5+1, il leur faudra donc être particulièrement attentifs au dilemme rencontré par les Russes dans leurs discussions commerciales bilatérales avec les Iraniens. Et ils devront, bien entendu, veiller à éviter toute interférence entre ce sujet et des sources de contentieux telles que l’Ukraine ou la Syrie.

(article paru en version française sur le site Boulevard extérieur http://www.boulevard-exterieur.com/Dans-la-negociation-avec-l-Iran-soigner-Moscou.html et en version anglaise sur le site Lobelog http://www.lobelog.com/when-negotiating-with-iran-mind-the-russians/)

Mauvais accord plutôt que pas d’accord ?

« Mieux vaut pas d’accord qu’un mauvais accord » : a-t-on entendu à satiété ces derniers temps à propos de la négociation en cours avec l’Iran.

Vraiment ? Bien entendu, chacun comprend ce que signifie « pas d’accord ». Mais comment savoir à quel moment un accord devient mauvais, plutôt que bon ou même moyen ? C’est là qu’arrivent les experts. Un mauvais accord, expliquent-ils, est un accord qui permettrait aux Iraniens de produire l’uranium hautement enrichi nécessaire pour une bombe en moins de six mois. Un mauvais accord est un accord qui ne ferait pas la lumière complète sur les recherches qu’ils ont menées dans le temps pour fabriquer la bombe. Un mauvais accord est un accord qui les laisserait poursuivre leur programme de missiles balistiques. Et cætera…Et l’on finit par comprendre que tout accord moins que parfait ne pourrait être qu’un inacceptable mauvais accord.

Mais ce genre d’approche va à l’encontre de tout processus diplomatique, fait de compromis et d’échanges. Il aboutit à la conclusion qu’un accord parfait est un accord qui n’a pas eu à être négocié, et dans lequel le gagnant rafle toute la mise. Et de fait, beaucoup pensent que la non-prolifération est une affaire trop cruciale pour être soumise à compromis. Elle ne mérite que des accords parfaits.

L’Histoire, pourtant, ne confirme pas cette façon de voir. Le Traité de non-prolifération nucléaire (TNP), mère de tous les accords de non-prolifération, est, dans son ensemble comme en détail, un vaste compromis. Certains pays sont autorisés à développer des arsenaux nucléaires, mais pas les autres. Les pays qui ont accepté de renoncer à toute ambition nucléaire militaire sont quand même autorisés à pousser leurs capacités nucléaires jusqu’à la fine démarcation au-delà de laquelle commence la fabrication d’un engin nucléaire explosif. Personne n’était heureux du résultat au moment où le TNP a été conclu et personne ne se satisfait aujourd’hui de la situation à laquelle ce dispositif a abouti.

Le TNP apparaît donc comme un accord profondément imparfait : au fond, un mauvais accord. C’est en tous cas ce que la France a longtemps pensé, puisqu’elle a mis plus de vingt ans à y adhérer. Mais aurait-il mieux valu ne pas avoir d’accord ? Non, évidemment. Dans un genre différent, les accords de limitation d’armements stratégiques conclus pendant et après la Guerre froide entre l’URSS puis la Russie et les États-Unis, et signés du côté américain par les Présidents Nixon, Carter, Reagan, George H.W. Bush, Obama… étaient certainement fort imparfaits. Aurait-il mieux valu qu’ils ne fussent jamais signés ?

Pour revenir à la négociation avec l’Iran, l’envie prend d’être provocant en écrivant qu’à peu près n’importe quel accord (dans les paramètres de la négociation en cours) serait préférable à une absence d’accord. L’absence d’accord signifie en effet le développement sans contrôle du programme iranien, la croissance continue de ses capacités d’enrichissement et de son stock d’uranium enrichi, l’achèvement d’un réacteur de recherche hautement plutonigène, éventuellement la reprise des recherches sur la fabrication d’un engin nucléaire. Et par voie de conséquence l’exacerbation des tensions entre la communauté internationale et la République islamique, pouvant aboutir à des frappes sur les installations nucléaires iraniennes et à une confrontation armée.

Au regard de telles perspectives, un accord imparfait retrouve tout son charme. Souvenons-nous que les relations internationales sont nourries de processus itératifs. Les accords parfaitement agencés, cherchant à régler toutes les questions, produisent rarement des résultats durables. C’est l’histoire du traité de Versailles… L’important est de saisir au bon moment ce qui se trouve à portée de main. L’art de la diplomatie tient précisément à la capacité de discerner, puis de lier ensemble les points extrêmes de ce qui peut être accepté de bon gré par des parties en conflit. Il intègre aussi l’humilité de laisser à d’autres le soin de régler plus tard les questions sans solution immédiate, en pariant sur le fait que le nouvel environnement créé par les questions réglées offrira de nouvelles perspectives. Il garde à l’esprit l’idée qu’un accord même imparfait, s’il est fidèlement appliqué de part et d’autre, peut devenir une machine à produire de la confiance. C’est ce qui s’est passé avec le Plan commun d’action conclu le 24 novembre dernier entre les cinq membres permanents du Conseil de sécurité, plus l’Allemagne, et l’Iran. Cet accord provisoire, donc par essence imparfait, a créé les circonstances favorables à la recherche d'un dispositif plus ambitieux.

Au stade actuel des négociations, comment donner un tour concret à ces considérations générales ? Regardons la question la plus difficile, à savoir le niveau acceptable des activités iraniennes d’enrichissement. Sur ce point, la zone évidente de compromis tourne autour du maintien pour plusieurs années de ces activités à leur présent niveau, étant entendu qu’il conviendrait de les exprimer en Unités de travail de séparation (UTS) pour neutraliser l’incidence du remplacement éventuel des centrifugeuses actuelles par des centrifugeuses plus performantes. Le chiffre à retenir serait alors de 8.000 à 10.000 UTS par an.

Pour cela, les Iraniens devront admettre qu’ils n’ont pas besoin d’une capacité d’enrichissement de taille industrielle (50.000 UTS et au-delà) tant que ne seront pas sorties de terre leurs futures centrales nucléaires. Ils devraient au contraire tirer avantage de ce délai pour mettre au point des centrifugeuses plus performantes et plus sûres que le modèle primitif, à très faible rendement, qui forme l’essentiel de leur parc actuel de centrifugeuses. Ils auraient aussi tout intérêt à faire de sérieux progrès en matière de fabrication de combustibles nucléaires s’ils veulent être prêts le jour venu à satisfaire au moins partiellement les besoins de leurs futures centrales.

Les Occidentaux, de leur côté, doivent prendre en compte l’insurmontable difficulté politique pour le gouvernement iranien à envisager un démantèlement même partiel d’une capacité nationale d’enrichissement si durement acquise. Il est vrai qu’accepter le maintien de cette capacité à son niveau actuel porte en théorie le risque de voir les Iraniens acquérir rapidement des quantités significatives d’uranium hautement enrichi, s’ouvrant ainsi la voie vers la bombe. Mais au regard des conséquences autodestructrices d’une rupture d’accord aussi flagrante, le risque paraît limité, certainement beaucoup plus limité que les risques créés par l’absence de tout accord. Un tel risque est-il vraiment ingérable pour la coalition des pays les plus puissants au monde, avec tout leur potentiel diplomatique, de renseignement, et de planification opérationnelle ? Bien sûr, un tel compromis sera dénoncé avec une véhémence égale comme un mauvais accord par les critiques des deux bords. C’est pourquoi il forme probablement le bon compromis, ou dit autrement, un accord ni  bon, ni mauvais : mais mieux encore, un accord équitable.

paru en version anglaise sur le site Lobelog http://www.lobelog.com/bad-deal-better-than-no-deal/

Accord nucléaire avec l’Iran : dernière – dure – ligne droite ?

Les acteurs

A ce jour, les négociateurs des deux parties sur l’avenir du programme nucléaire iranien ont été d’une remarquable discrétion. Même à niveau politique, chacun a été étonnamment tranquille. Ceci est de bon augure. Trop d’occasions ont été gâchées dans le passé par des rafales de déclarations calibrées pour les opinions intérieures. Il faut spécialement féliciter ici Wendy Sherman, la négociatrice américaine, pour être parvenue à si peu en dire en tant de mots, et si aimablement, dans ses nombreuses réunions en off avec la presse.

L’association aux négociations de l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) est d’une valeur inestimable. L’Agence apporte une expertise unique et certifie régulièrement la façon dont l’Iran s’acquitte de ses engagements. Elle contribue ainsi de façon décisive à la bonne progression des discussions.

De façon surprenante, les négociateurs iraniens apparaissent comme l’élément moteur du processus. Ils ont saisi l’initiative à l’occasion de la visite à New-York, en septembre dernier, du président Hassan Rouhani, et ne l’ont jamais abandonnée, donnant le rythme, fixant les objectifs. C’est le ministre iranien des affaires étrangères qui a proposé d’aborder dès le mois de mai la rédaction de l’accord final et de tenter d’aboutir à la fin juillet.

Ceci contraste plaisamment avec la lenteur et la rigidité jusque là manifestées du côté iranien, notamment à l’époque d’Ahmadinejad, mais aussi dans des circonstances beaucoup plus favorables, dans la période 2003-2005, alors que Rouhani conduisait lui-même la négociation. A cette époque, les diplomates iraniens qui se trouvaient en première ligne subissaient un lourd dispositif de contrôle freinant tous leurs mouvements. Tirant les leçons de l’expérience, Rouhani, aussitôt élu président de la République, a obtenu carte blanche du guide de la Révolution, Ali Khamenei, sur le pilotage du dossier nucléaire. Khamenei s’est réservé la définition des lignes rouges et la capacité d’émettre réserves et critiques, mais a jusqu’à présent soutenu l’équipe des négociateurs.

De fait, l’une des premières décisions de Rouhani a été de transférer la négociation du dossier nucléaire du Conseil suprême de sécurité nationale au ministère des affaires étrangères. Il a ensuite mis en place des circuits courts d’arbitrage et de contrôle et réuni une équipe de diplomates aguerris, parfaitement à l’aise avec les codes et les mœurs de leurs partenaires occidentaux. Ce dispositif a fait merveille. Il a mis aussi en relief la maladresse collective de l’équipe d’en face, formée par les cinq membres permanents du Conseil de sécurité et l’Allemagne (P5+1). Ceci s’est vu début novembre dernier, quand quatre ministres occidentaux des affaires étrangères se sont rués prématurément à Genève, semant la confusion devant des médias médusés. Mais comme le disait Foch : «  après avoir dirigé une coalition, j’ai beaucoup moins d’admiration pour Napoléon… ».

Le fond des choses

Pour en arriver au cœur du sujet, un certain nombre de points en cette affaire semblent près d’être réglés. L’Iran est prêt à plafonner à 5% l’enrichissement de son uranium, et à limiter son stock d’uranium légèrement enrichi immédiatement réutilisable pour des enrichissements plus élevés, donc plus sensibles. L’usine d’enrichissement souterraine de Fordo, fort controversée, finira probablement en unité de recherche et de développement. Le réacteur de recherche d’Arak, actuellement en construction, pouvait dans sa configuration de départ générer à peu près dix kilogrammes de plutonium par an, soit assez pour une ou deux bombes. Ali Akbar Salehi, président de l’Organisation iranienne de l’énergie atomique, a laissé entendre que cette configuration pourrait être modifiée pour utiliser de l’uranium légèrement enrichi plutôt que de l’uranium naturel. Cela diviserait par un facteur allant de 5 à 10 la capacité plutonigène du réacteur. Et l’Iran a déjà confirmé qu’il n’avait pas l’intention de se doter de l’unité de retraitement qui serait indispensable pour extraire du plutonium de qualité militaire des combustibles consommés dans le cœur de ses réacteurs.

En fonction du rythme de levée des sanctions, l’Iran semble aussi prêt à revenir à une mise en œuvre de facto du Protocole additionnel de l’AIEA, permettant un contrôle renforcé sur l’ensemble de ses activités nucléaires. De plus, il devrait être prêt à lancer la procédure de ratification de ce Protocole dès que le Conseil de sécurité se sera lui-même montré disposé à retirer de son agenda le dossier nucléaire iranien, lavant ainsi la cuisante humiliation infligée en 2006 à l’Iran, lorsqu’il avait voté sa première résolution sur le sujet.

Les points à régler

A ce jour, cinq points difficiles sont encore sur la table. Le plus ardu concerne le format de la capacité iranienne d’enrichissement. Le Plan commun d’action adopté en novembre dernier évoque la nécessité de définir à ce sujet « des paramètres correspondant à des besoins concrets, assortis de limites définies d’un commun accord portant sur l’étendue et le niveau d’enrichissement ». Mais l’Occident s’est plutôt concentré sur la question du breakout time, ou temps nécessaire pour acquérir assez d’uranium enrichi pour une première bombe, dans le cas où l’Iran déciderait de renier tous ses engagements. Ce délai a été évalué à environ deux mois dans l’état actuel du programme d’enrichissement iranien. D’où l’idée que pour rallonger significativement ce délai, l’Iran devrait ramener le nombre de ses centrifugeuses des 20.000 actuellement installées à 2, 4 ou 6.000.

Une telle réduction du nombre de ses centrifugeuses est clairement inacceptable pour l’Iran. Emboîtant le pas aux éléments les plus conservateurs du régime, le Guide suprême a récemment exclu tout marchandage sur les acquis de l’Iran en matière nucléaire. Heureusement, d’autres voies s’ouvrent pour apaiser les inquiétudes de l’Occident. D’abord, disposer d’assez d’uranium pour une bombe ne veut pas dire avoir la bombe. Il y a encore plusieurs mois de travail pour y arriver. Ensuite, l’on peut s’interroger sur la nécessité pour la communauté internationale de disposer de plus d’un ou deux mois pour répondre de façon appropriée à un évènement aussi attendu, aussi analysé, que la course de l’Iran vers la bombe. Si elle n’y parvient pas en deux mois, pourquoi réussirait-elle en six ? Troisièmement, ce fameux Breakout Time pourrait être aisément rallongé sans réduire le nombre actuel de centrifugeuses, simplement en obtenant de l’Iran qu’il emploie aussi vite que possible son uranium légèrement enrichi comme combustible de réacteur, ce qui le rendrait inutilisable pour des enrichissements supérieurs conduisant à la bombe. Sur ce point, l’alimentation du réacteur de recherche d’Arak en combustible à base d’uranium légèrement enrichi pourrait résoudre une bonne partie du problème.

Il est toutefois malheureux que les Iraniens aient fait jusque là aussi peu d’efforts pour identifier les « besoins pratiques » mentionnés, à leur initiative, dans l’accord de Genève. Le porte-parole de l’Organisation iranienne de l’énergie atomique a annoncé qu’un document détaillé était en cours d’élaboration à ce sujet, et serait soumis pour approbation au Parlement iranien, sans doute sous forme de loi de programmation nucléaire. Mais la durée d’un tel processus risque fort de s’étendre très au-delà du terme fixé à la négociation en cours.

Entre temps, nous savons que les Russes ont l’obligation de fournir pour encore huit ans le combustible à base d’uranium légèrement enrichi nécessaire à la centrale nucléaire de Bouchehr. Ce temps passé, ils résisteront à l’idée d’introduire dans cette centrale du combustible d’origine iranienne, la vente de combustible étant pour eux l’élément le plus profitable de leur contrat avec l’Iran. Ils agiront de même lorsqu’ils discuteront de la construction et de la gestion de nouveaux réacteurs en Iran. En tout état de cause, de tels réacteurs, ou des réacteurs venant d’ailleurs, ne seront pas opérationnels en Iran avant une décennie. Tout ceci pour dire que si un nombre de l’ordre de 20.000 centrifugeuses était finalement jugé acceptable par la communauté internationale, aucun « besoin concret » ne se dessine à l’horizon qui justifierait un relèvement de ce chiffre dans les années à venir.

Autre point difficile, celui de la recherche et du développement dans le domaine nucléaire. L’Ouest souhaiterait voir l’Iran renoncer à toute activité de ce type, notamment dans le domaine de la centrifugation. A nouveau, le Guide suprême et les Conservateurs ont tracé là une ligne rouge. De fait, les ingénieurs iraniens travaillent à la mise au point de modèles de centrifugeuses d’un rendement pouvant atteindre jusqu’à quinze fois celui du modèle primitif actuellement utilisé. Là, une solution simple a été suggérée par Salehi : plutôt que de définir pour l’ensemble des activités d’enrichissement iraniennes un plafond en nombre de centrifugeuses, qui pourrait être contourné par l’utilisation de centrifugeuses plus performantes, les parties à l’accord devraient fixer ce plafond en unités de travail de séparation (UTS), l’équivalent des chevaux-vapeur en matière nucléaire. Ainsi l’introduction des centrifugeuses plus performantes qui pourraient être mises au point réduirait à due proportion le total des centrifugeuses autorisées.

Un troisième sujet difficile concerne les recherches en cours de l’AIEA sur les « possibles dimensions militaires » du programme nucléaire iranien. Des demandes d’accès répétées à des installations et à des personnes suspectes sur la base des résolutions du Conseil des gouverneurs de l’AIEA et du Conseil de sécurité ont été repoussées ou esquivées par l’Iran. En fait, dans le fil des évaluations de la communauté américaine du renseignement, il est largement admis par les experts que le programme iranien de mise au point d’une bombe a été arrêté fin 2003 avant d’avoir atteint son but. Dix ans ont passé, ce programme s’enfonce donc peu à peu dans l’histoire. Mais les gens qui s’y sont impliqués ont dû se faire promettre une certaine forme d’immunité en échange de leur acceptation de l’interrompre, d’où la difficulté à faire la pleine lumière sur le sujet. En des occasions du même genre, comme en Égypte, en Corée du Sud ou à Taïwan, l’AIEA a accepté de ne pas divulguer le détail des découvertes de ses inspecteurs, une fois assurée de la cessation et de la neutralisation de ces programmes. Une formule du même genre mériterait d’être explorée dans le cas iranien.

Le quatrième point tourne autour des missiles balistiques iraniens. L’Occident souhaite les inclure dans la négociation comme source de préoccupation identifiée par le Conseil de sécurité, mais cette perspective a été aussitôt rejetée par l’Iran. Il faut ici comprendre que Téhéran a accepté de négocier sur son programme nucléaire comme programme civil, placé sous l’égide du Traité de non prolifération (TNP). Des négociations sur des missiles relèvent d’un tout autre monde, celui de la défense et du désarmement, où les négociations sont par définition collectives, à l’exception des mesures unilatérales imposées à des nations vaincues. S’il y a une solution ici, c’est par l’affirmation de l’intention des parties d’œuvrer à l’ouverture d’une négociation collective sur le niveau et la distribution des missiles balistiques dans la région, avec l’idée d’amener les participants à rejoindre le Code international de conduite contre la prolifération des missiles balistiques, adopté en 2002 à la Haye.

Le dernier point, peu mis encore en lumière, mais pas le moins difficile, concerne la durée de l’accord général sur lequel la négociation est supposée déboucher. Selon les termes du Plan commun d’action ouvrant la voie à cet accord, celui-ci, une fois pleinement mis en œuvre pour la durée de toutes ses dispositions, devra laisser la place au régime de droit commun applicable aux membres du TNP. L’Iran serait alors relevé de tous ses engagements spécifiques, tels que la limitation de ses activités d’enrichissement. Bien entendu, les contrôles de l’AIEA sur l’ensemble du programme iranien, relevant d’un accord à durée illimitée, demeureraient. Mais pour passer ainsi d’un régime d’exception au régime de droit commun, la communauté internationale s’attendra à être pleinement rassurée sur la nature pacifique du programme iranien. Pour en arriver là, la conduite générale du régime iranien et la qualité de ses relations avec le monde extérieur joueront un rôle au moins aussi important que l’état de son programme nucléaire. Mais ce genre de considération ne peut être mis par écrit dans un accord. Les Iraniens insisteront probablement sur une durée maximale de cinq ans. L’Occident, pour sa part, verrait bien ce régime de contraintes spéciales indéfiniment prolongé. Il faut espérer, si des solutions ont été trouvées sur tous les autres points en suspens, qu’une forte pression s’exercera pour dégager un compromis sur ce point ultime, afin de boucler la négociation.

Iran nucléaire : le temps d'en sortir?

(publié dans lemonde.fr du 31 octobre 2012)

Dix ans déjà que s’étire la crise nucléaire iranienne, depuis la découverte en 2002 du site d’enrichissement de Natanz. Dix ans ponctués d’annonces sur l’imminence de la bombe iranienne, ponctués aussi d’espoirs éphémères, à chaque vague de sanctions, de voir la république islamique mettre un genou à terre.

Cette politique a-t-elle au moins retenu l’Iran d’accéder à la bombe ? L’on sait à présent que les dirigeants iraniens ont arrêté fin 2003 leur programme militaire clandestin. Était-ce déjà l’effet des pressions internationales ou parce que la menace nucléaire de Saddam Hussein venait de disparaître, et que l’Iran espérait alors renouer avec l’Europe et l’Amérique ? Peu importe. l’Iran a depuis durci ses positions, peut-être relancé des études à finalité militaire, et surtout accumulé une dizaine de milliers de centrifugeuses ainsi que des stocks d’uranium légèrement ou moyennement enrichi pouvant alimenter la fabrication de quelques bombes. Il est, en théorie, à un, deux ou trois ans de la possession de l‘arme nucléaire. En ce sens, pressions, sanctions et guerre de l’ombre n’ont pas abouti. Malgré un blocus financier à peu près généralisé, le pays reste sourd aux injonctions du Conseil de sécurité, notamment sur la suspension de ses activités d’enrichissement. S’il fallait encore faire monter la pression, il n’y a plus guère que la force ouverte.

À force de se jauger mutuellement depuis dix ans, chacun connaît pourtant les contours du compromis qui éviterait le pire : acceptation par le monde extérieur des activités d’enrichissement de l’Iran – acquis inaliénable pour n’importe quel régime à Téhéran – mais à un niveau plafonné à 5 %, suffisant pour les usages industriels, et loin des hauts enrichissements d’intérêt militaire ; application des contrôles de l’AIEA sur l’ensemble du territoire iranien et non plus sur les seules installations déclarées ; engagements juridiques et techniques concernant les flux et le conditionnement de l’uranium sous tous ses aspects pour en rendre encore plus difficile le détournement ; renonciation à toute filière plutonigène qui ouvrirait une seconde voie d’accès à la bombe ; et de l’autre côté, levée progressive des sanctions, clôture du dossier par le Conseil de sécurité, reprise d’une coopération dans les applications clairement civiles du nucléaire. Sur tous les points à la charge de l’Iran, ses dirigeants ont déjà laissé entendre, à un moment ou à un autre, qu’ils pourraient les accepter.

Côté américain, le compromis paraît à portée de main, si Obama reste à la Maison blanche. Celui-ci avait d’emblée manifesté le souhait d’en finir avec cette crise. Il en a été empêché par des jeux de politique intérieure, par la pression du gouvernement israélien, et par le comportement du régime iranien. Mais, avec Hillary Clinton, il a déjà fait comprendre qu’il pourrait s’accommoder d’une capacité d’enrichissement bien encadrée, une fois la confiance établie sur la finalité pacifique du programme nucléaire iranien. C’est le point essentiel.

Et côté iranien, la situation est maintenant favorable. Ahmadinejad, en fin de mandat, n’est plus une nuisance. Ali Khamenei, le Guide de la révolution, tient, plus que jamais, toutes les cartes en main. Il n’aurait pas à partager le succès d’une négociation. Depuis vingt-trois ans à son poste, il doit aussi songer à préparer une succession qui ne soit pas inextricable. Pour lui, et pour la génération qui arrive aux responsabilités, le modèle chinois, combinant contrôle politique et progrès économique, a tous les attraits. Les gardiens de la révolution, qui se sont vu confier des pans entiers de l’économie, sont conscients qu’il leur faut, pour faire prospérer leurs entreprises, sortir de l’autarcie. Le régime combine la fierté d’avoir su résister à trente ans d’hostilités, et l’envie de tourner la page si une occasion honorable lui est offerte.

Mais il y a encore une difficulté. Le compromis dessiné préserve en effet les moyens de l’Iran de lancer, s’il le décidait, la fabrication d’une arme nucléaire. Or cette perspective est inacceptable pour les dirigeants d’Israël. Comme acteurs incontournables de la région, il faut aussi les entendre. Ils voient que la préservation de l’État hébreu passe par le maintien d’un flux d’arrivants et par le choix renouvelé de sa population, d’une génération à l’autre, de demeurer sur cette terre durement conquise. Mais avec l’érosion de l’esprit pionnier, et si l’environnement se chargeait trop de menaces, l’inquiétude pourrait se répandre, et germer les tentations de s’en aller; le flux des arrivants pourrait se tarir. D’où, faute de la tranquillité d’une paix durable, la recherche d’une suprématie militaire sans partage. D’où le maintien d’un arsenal nucléaire. D’où la mobilisation contre tout voisin hostile qui pourrait s’approcher de l’arme atomique.

Tout se trouve ainsi lié et l’on comprend qu’un compromis avec l’Iran ne prendra racine que si ses parties prenantes s’investissent aussitôt dans la baisse des tensions régionales. Avec le départ d’Ahmadinejad, l’on peut espérer que l’Iran abandonnera, sinon ses positions de principe sur la légitimité de l’État hébreu, du moins la rhétorique haineuse qui les accompagnait. Naguère, après avoir dit leur refus de reconnaître Israël, les dirigeants iraniens ajoutaient mezza voce qu’ils ne s’opposeraient pas à la solution qu’accepteraient les Palestiniens. Ce serait un premier progrès de revenir à cette ligne. Encore faudrait-il que cette solution se dessine. La question de l’évolution du Hezbollah, aujourd’hui soutenu et armé par l’Iran, devrait être posée dès le débouché, quel qu’il soit, de la crise syrienne. En somme, le compromis possible sur le programme nucléaire iranien est à aborder, non comme une fin, mais comme un commencement.

L'Iran et quelques autres

Il faut toujours essayer de comprendre l'adversaire, en l'occurrence le régime iranien. Celui-ci, selon toutes les apparences, vient donc d'écarter l'offre à la fois généreuse et astucieuse imaginée aux Etats-Unis, lui demandant d'expédier à l'étranger son uranium déjà légèrement enrichi pour le voir revenir sous forme de combustible destiné à son réacteur de recherche. Il a ensuite annoncé en forme de provocation son projet de créer sur son sol dix usines d'enrichissement et de produire lui-même le combustible à base d'uranium enrichi à 20% dont il aura bientôt besoin pour le réacteur en question.

Disons tout de suite que l'on est dans le pur effet d'annonce. A l'heure qu'il est, l'Iran a mis cinq ans pour installer 8.000 centrifugeuses de première génération, dont 4.000 effectivement productives, dans son usine de Natanz, destinée à en accueillir 50.000. Il lui faudra encore quelques années pour remplir cette usine et la faire fonctionner à plein rendement. Beaucoup d'eau aura donc coulé sous les beaux ponts d'Ispahan avant que ne fonctionnent ne serait-ce que deux ou trois des dix usines supplémentaires annoncées, destinées à abriter au total 500.000 centrifugeuses. Ajoutons que l'Iran est très loin de posséder les ressources en minerai d'uranium nécessaire pour alimenter un programme d'enrichissement d'une telle ampleur, formaté pour fournir en combustible dix réacteurs nucléaires producteurs d'électricité. Et qui lui vendrait de l'uranium naturel alors qu'aucun de ces réacteurs, où l'uranium en question devrait aboutir, n'a encore commencé à voir le moindre jour? Disons enfin que s'il s'agissait de produire des bombes, la seule usine de Natanz, une fois achevée, serait tout à fait suffisante pour fournir en quelques années la matière première d'un stock d'armes déjà fort respectable. Quant à la fabrication de combustible pour le réacteur de recherche que possède Téhéran, une telle technologie est à ce jour hors de portée de l'Iran. L'on est donc bien dans le symbole, dans le déclaratoire.

Mais pourquoi alors ce nouveau défi au monde extérieur? parce qu'Ahmadinejad, qui en est l'auteur, a eu besoin de se repositionner rapidement en meilleur défenseur de l'Iran après s'être fait tacler par à peu près toute la classe politique iranienne, conservateurs et réformateurs confondus, pour avoir osé imaginer pactiser avec les Etats-Unis. Car Ahmadinejad avait déjà fait savoir son intérêt pour l'offre américaine. Mais il est vrai que chacun sachant en Iran que celui qui commencerait à normaliser les relations du pays avec l'Amérique serait aussitôt assuré d'une popularité historique, chacun s'empresse aussi de tirer dans le dos de cet audacieux dès qu'il sort de la tranchée. Certes, ce n'est pas par amour des Américains qu'Ahmadinejad, pour sa part, envisageait de renouer avec Washington, mais bien pour se refaire une santé politique. Sa position s'est trouvée en effet fort fragilisée par le flagrant trucage de sa dernière élection et la lourde répression qui a suivi. Personne n'avait envie de lui offrir cette chance. Tout l'affaire se présente donc, au moins pour le moment, comme une occasion ratée.

L'Occident sort-il indemne de cet échec? pas tout à fait. Car l'offre de l'équipe d'Obama a été, tant aux Etats-Unis que dans les principaux pays associés à la négociation, assortie de commentaires et de prises de position toutes faites pour la torpiller. Elle a été en effet trop souvent présentée comme un ultimatum : l'offre était à prendre ou à laisser, et à prendre dans un délai fixé. Dans la réalité, il eût été possible d'imaginer plusieurs modalités et calendriers d'échange entre l'uranium iranien et le combustible promis en retour. Et rien ne pressait vraiment pour obtenir une réponse de l'Iran. Certes il était légitime de fixer des délais pour ne pas laisser la négociation s'enliser, mais dans la discrétion. Pourquoi les claironner? Et déjà, avant même que la négociation ne se noue, des voix s'élevaient en Europe et en Amérique pour expliquer urbi et orbi ce que l'on allait faire en cas d'échec : encore plus de sanctions contre l'Iran, et surtout plus efficaces. Du côté iranien, l'on a alors entendu de nombreuses déclarations faisant à peu près passer ce langage : "arrêtez de nous menacer en même temps que vous nous faites des ouvertures. Car accepter ces ouvertures donnerait alors l'impression que l'Iran se soumettrait. Or la République islamique ne peut pas laisser penser qu'elle se soumet".

Ces messages n'ont pas été entendus. Et l'adoption à l'initiative occidentale d'une résolution du conseil des gouverneurs de l'Agence internationale de l'énergie atomique condamnant l'Iran pour avoir commencé à installer une petite usine d'enrichissement dans la région de Qom et renvoyant l'affaire au Conseil de sécurité a été la goutte d'eau qui a fait déborder le vase. Certes, la façon dont cette installation a été lancée était condamnable. Mais là encore, pour une usine qui commencera à fonctionner au mieux quelque part en 2011, et qui est désormais ouverte aux inspections de l'AIEA, rien ne pressait. C'est ainsi que quelques jours plus tard Ahmadinejad a annoncé son projet de création de dix grandes usines d'enrichissement.

Que dire à ce jour de la suite prévisible? Tout ceci pourrait être encore rattrapable au prix d'un intense effort diplomatique, mais encore faut-il le vouloir. Rien n'est moins sûr. La relation avec l'Iran pourrait alors s'enfoncer dans un long hiver. Et l'une des premières leçons de l'histoire, c'est que dans cette négociation qui offrait l'espoir d'un début de règlement de la crise nucléaire iranienne, les adversaires les plus redoutables n'ont pas été face à face d'un camp à l'autre, mais bien à l'intérieur de chaque camp. Ce n'est pas une première, mais il est toujours un peu triste de le constater.

SMS, prolifération et glissements progressifs vers le pire

"Quand je lis la presse, je tombe parfois sur des aberrations. Prenez cette affaire du SMS, c'est quand même extraordinaire. La personne qui prétend avoir ce SMS, on ne lui demande pas d'en apporter la preuve, et à moi on me demande de prouver que je ne l'ai pas envoyé. Cherchez l'erreur..." (Nicolas Sarkozy, le Point, 3 juillet 2008).

Cette erreur est bien connue en droit, en rhétorique et en logique. C'est le renversement indû de la charge de la preuve. La charge de la preuve incombe, sauf exception, à l'accusateur, et non à l'accusé ou au défendeur. A plus forte raison lorsqu'il s'agit de prouver l'inexistence de quelque chose, ce qui est la chose la plus difficile qui soit : par exemple, l'inexistence d'un SMS, ou encore l'inexistence du monstre du Loch Ness.

On se souvient de Rumsfeld en 2002, parlant de Saddam : "il est étonnant que certains veuillent nous faire assumer la charge de la preuve. Cette charge lui revient, c'est à lui de prouver qu'il a désarmé, qu'il ne pose plus de danger pour la paix et la sécurité".

Et aussi de Colin Powell devant le Conseil de sécurité : "le Conseil a placé sur l'Irak la charge de prouver qu'il obéit et désarme. Ce n'est pas aux inspecteurs de trouver ce que l'Irak s'est employé si longtemps à dissimuler. Les inspecteurs sont des inspecteurs, ce ne sont pas des détectives."

Le même raisonnement s'applique depuis quelques années à l'Iran. Après Américains et Britanniques, Angela Merkel, en 2007, déclarait ainsi devant l'Assemblée générale des Nations Unies :"le monde n'a pas à prouver à l'Iran que l'Iran est en train de fabriquer une bombe atomique. L'Iran doit convaincre le monde qu'il ne veut pas la bombe."

Quant à la Maison Blanche sa conviction reste entière. Il y a quelques jours encore, sa porte-parole, interrogée sur l'appartenance de la Corée du Nord et de l'Iran à "l'axe du mal" répondait :"Tant que ces pays n'auront pas abandonné leurs programmes nucléaires militaires de façon complète et vérifiable, je pense que nous les maintiendrons dans la même catégorie." Et le Sénateur Obama, de passage à Paris, n'est pas de reste :"l'Iran doit abandonner son programme militaire nucléaire."

Voici enfin Nicolas Sarkozy au début du mois, lors de sa conférence de presse commune avec Bachar el Assad, oubliant sans doute la mésaventure du SMS :"Le président Bachar Al Assad s'en tient à la déclaration des autorités iraniennes sur le fait qu'ils n'ont pas la volonté d'accéder à cette arme... Alors, nous demandons à la Syrie de convaincre l'Iran d'en apporter les preuves, pas les intentions, mais les preuves."

Mais n'a-t-on pas parfois le droit de transférer la charge de la preuve? Oui, selon la jurisprudence et la doctrine, lorsque l'accusation dispose déjà de fortes présomptions. Compte tenu de leur comportement passé et des graves soupçons qu'il avait fait naître, il était peut-être légitime de demander cela à l'Irak, et de le demander aujourd'hui à l'Iran.

Mais, sur ce premier glissement, surgit la question subsidiaire bien connue des logiciens et des juristes : où fixer le niveau des preuves demandées, et le délai acceptable pour les fournir? pour prouver l'inexistence du monstre du Loch Ness, suffit-il de démontrer la fragilité des témoignages de son existence, ou faut-il assécher le lac, et en combien de temps? C'est en plaçant volontairement la barre très haut, on s'en souvient, que les Américains se sont ouvert la voie de l'Irak.

Qu'en est-il de l'Iran? les déclarations de l'Agence internationale de l'énergie atomique selon lesquelles ses inspecteurs n'ont pas détecté à ce jour de détournement à des fins militaires de ses activités nucléaires n'ont pas effacé les préventions de l'Occident. Car, compte tenu de plusieurs zones d'ombre, l'Agence souligne en même temps qu'"elle n'est pas encore en position de déterminer la nature complète du programme nucléaire iranien". Et puis, pour en avoir le coeur net, il faudrait pouvoir passer au peigne fin un pays grand comme cinq fois la France. Seul un aveu de l'Iran permettrait, à vrai dire, de s'en sortir. Mais cet aveu ne veut pas venir.

Alors, faute d'y voir clair sur le passé et le présent, l'on cherche au moins des garanties pour l'avenir. C'est un autre glissement. L'Iran doit s'engager, non seulement à ne pas se doter de la bombe, ce qui est en effet la moindre des choses, mais à ne pas détenir les moyens qui lui permettraient de l'acquérir. On lui demande donc de renoncer à la technologie de la centrifugation, qui peut en effet déboucher sur l'acquisition d'uranium hautement enrichi, à capacité explosive.

Mais l'Iran considère qu'il serait alors entraîné très au-delà des obligations du Traité de non-prolifération, les seules qu'il se reconnaisse. Et donc il se rebiffe. Les pressions multiples exercées sur lui depuis maintenant cinq ans paraissent inopérantes. D'où l'ultime glissement, qui est la tentation de faire justice soi-même, de trancher le noeud gordien en détruisant les installations nucléaires iraniennes. Mais comment détruire des installations clandestines, que par définition l'on ne connaît pas? Il faudra donc se rabattre sur les installations régulièrement déclarées auprès de l'Agence internationale de l'énergie atomique, et où aucune infraction n'a été relevée par ses inspecteurs. Cette éventualité n'est pas en cet instant sur le devant de la scène, mais peut à tout moment y revenir. Et voilà comment – pressions d'un côté, dérobades de l'autre –, l'on en vient des deux côtés à "se préparer au pire"...