Accord nucléaire avec l’Iran : dernière – dure – ligne droite ?

Les acteurs

A ce jour, les négociateurs des deux parties sur l’avenir du programme nucléaire iranien ont été d’une remarquable discrétion. Même à niveau politique, chacun a été étonnamment tranquille. Ceci est de bon augure. Trop d’occasions ont été gâchées dans le passé par des rafales de déclarations calibrées pour les opinions intérieures. Il faut spécialement féliciter ici Wendy Sherman, la négociatrice américaine, pour être parvenue à si peu en dire en tant de mots, et si aimablement, dans ses nombreuses réunions en off avec la presse.

L’association aux négociations de l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) est d’une valeur inestimable. L’Agence apporte une expertise unique et certifie régulièrement la façon dont l’Iran s’acquitte de ses engagements. Elle contribue ainsi de façon décisive à la bonne progression des discussions.

De façon surprenante, les négociateurs iraniens apparaissent comme l’élément moteur du processus. Ils ont saisi l’initiative à l’occasion de la visite à New-York, en septembre dernier, du président Hassan Rouhani, et ne l’ont jamais abandonnée, donnant le rythme, fixant les objectifs. C’est le ministre iranien des affaires étrangères qui a proposé d’aborder dès le mois de mai la rédaction de l’accord final et de tenter d’aboutir à la fin juillet.

Ceci contraste plaisamment avec la lenteur et la rigidité jusque là manifestées du côté iranien, notamment à l’époque d’Ahmadinejad, mais aussi dans des circonstances beaucoup plus favorables, dans la période 2003-2005, alors que Rouhani conduisait lui-même la négociation. A cette époque, les diplomates iraniens qui se trouvaient en première ligne subissaient un lourd dispositif de contrôle freinant tous leurs mouvements. Tirant les leçons de l’expérience, Rouhani, aussitôt élu président de la République, a obtenu carte blanche du guide de la Révolution, Ali Khamenei, sur le pilotage du dossier nucléaire. Khamenei s’est réservé la définition des lignes rouges et la capacité d’émettre réserves et critiques, mais a jusqu’à présent soutenu l’équipe des négociateurs.

De fait, l’une des premières décisions de Rouhani a été de transférer la négociation du dossier nucléaire du Conseil suprême de sécurité nationale au ministère des affaires étrangères. Il a ensuite mis en place des circuits courts d’arbitrage et de contrôle et réuni une équipe de diplomates aguerris, parfaitement à l’aise avec les codes et les mœurs de leurs partenaires occidentaux. Ce dispositif a fait merveille. Il a mis aussi en relief la maladresse collective de l’équipe d’en face, formée par les cinq membres permanents du Conseil de sécurité et l’Allemagne (P5+1). Ceci s’est vu début novembre dernier, quand quatre ministres occidentaux des affaires étrangères se sont rués prématurément à Genève, semant la confusion devant des médias médusés. Mais comme le disait Foch : «  après avoir dirigé une coalition, j’ai beaucoup moins d’admiration pour Napoléon… ».

Le fond des choses

Pour en arriver au cœur du sujet, un certain nombre de points en cette affaire semblent près d’être réglés. L’Iran est prêt à plafonner à 5% l’enrichissement de son uranium, et à limiter son stock d’uranium légèrement enrichi immédiatement réutilisable pour des enrichissements plus élevés, donc plus sensibles. L’usine d’enrichissement souterraine de Fordo, fort controversée, finira probablement en unité de recherche et de développement. Le réacteur de recherche d’Arak, actuellement en construction, pouvait dans sa configuration de départ générer à peu près dix kilogrammes de plutonium par an, soit assez pour une ou deux bombes. Ali Akbar Salehi, président de l’Organisation iranienne de l’énergie atomique, a laissé entendre que cette configuration pourrait être modifiée pour utiliser de l’uranium légèrement enrichi plutôt que de l’uranium naturel. Cela diviserait par un facteur allant de 5 à 10 la capacité plutonigène du réacteur. Et l’Iran a déjà confirmé qu’il n’avait pas l’intention de se doter de l’unité de retraitement qui serait indispensable pour extraire du plutonium de qualité militaire des combustibles consommés dans le cœur de ses réacteurs.

En fonction du rythme de levée des sanctions, l’Iran semble aussi prêt à revenir à une mise en œuvre de facto du Protocole additionnel de l’AIEA, permettant un contrôle renforcé sur l’ensemble de ses activités nucléaires. De plus, il devrait être prêt à lancer la procédure de ratification de ce Protocole dès que le Conseil de sécurité se sera lui-même montré disposé à retirer de son agenda le dossier nucléaire iranien, lavant ainsi la cuisante humiliation infligée en 2006 à l’Iran, lorsqu’il avait voté sa première résolution sur le sujet.

Les points à régler

A ce jour, cinq points difficiles sont encore sur la table. Le plus ardu concerne le format de la capacité iranienne d’enrichissement. Le Plan commun d’action adopté en novembre dernier évoque la nécessité de définir à ce sujet « des paramètres correspondant à des besoins concrets, assortis de limites définies d’un commun accord portant sur l’étendue et le niveau d’enrichissement ». Mais l’Occident s’est plutôt concentré sur la question du breakout time, ou temps nécessaire pour acquérir assez d’uranium enrichi pour une première bombe, dans le cas où l’Iran déciderait de renier tous ses engagements. Ce délai a été évalué à environ deux mois dans l’état actuel du programme d’enrichissement iranien. D’où l’idée que pour rallonger significativement ce délai, l’Iran devrait ramener le nombre de ses centrifugeuses des 20.000 actuellement installées à 2, 4 ou 6.000.

Une telle réduction du nombre de ses centrifugeuses est clairement inacceptable pour l’Iran. Emboîtant le pas aux éléments les plus conservateurs du régime, le Guide suprême a récemment exclu tout marchandage sur les acquis de l’Iran en matière nucléaire. Heureusement, d’autres voies s’ouvrent pour apaiser les inquiétudes de l’Occident. D’abord, disposer d’assez d’uranium pour une bombe ne veut pas dire avoir la bombe. Il y a encore plusieurs mois de travail pour y arriver. Ensuite, l’on peut s’interroger sur la nécessité pour la communauté internationale de disposer de plus d’un ou deux mois pour répondre de façon appropriée à un évènement aussi attendu, aussi analysé, que la course de l’Iran vers la bombe. Si elle n’y parvient pas en deux mois, pourquoi réussirait-elle en six ? Troisièmement, ce fameux Breakout Time pourrait être aisément rallongé sans réduire le nombre actuel de centrifugeuses, simplement en obtenant de l’Iran qu’il emploie aussi vite que possible son uranium légèrement enrichi comme combustible de réacteur, ce qui le rendrait inutilisable pour des enrichissements supérieurs conduisant à la bombe. Sur ce point, l’alimentation du réacteur de recherche d’Arak en combustible à base d’uranium légèrement enrichi pourrait résoudre une bonne partie du problème.

Il est toutefois malheureux que les Iraniens aient fait jusque là aussi peu d’efforts pour identifier les « besoins pratiques » mentionnés, à leur initiative, dans l’accord de Genève. Le porte-parole de l’Organisation iranienne de l’énergie atomique a annoncé qu’un document détaillé était en cours d’élaboration à ce sujet, et serait soumis pour approbation au Parlement iranien, sans doute sous forme de loi de programmation nucléaire. Mais la durée d’un tel processus risque fort de s’étendre très au-delà du terme fixé à la négociation en cours.

Entre temps, nous savons que les Russes ont l’obligation de fournir pour encore huit ans le combustible à base d’uranium légèrement enrichi nécessaire à la centrale nucléaire de Bouchehr. Ce temps passé, ils résisteront à l’idée d’introduire dans cette centrale du combustible d’origine iranienne, la vente de combustible étant pour eux l’élément le plus profitable de leur contrat avec l’Iran. Ils agiront de même lorsqu’ils discuteront de la construction et de la gestion de nouveaux réacteurs en Iran. En tout état de cause, de tels réacteurs, ou des réacteurs venant d’ailleurs, ne seront pas opérationnels en Iran avant une décennie. Tout ceci pour dire que si un nombre de l’ordre de 20.000 centrifugeuses était finalement jugé acceptable par la communauté internationale, aucun « besoin concret » ne se dessine à l’horizon qui justifierait un relèvement de ce chiffre dans les années à venir.

Autre point difficile, celui de la recherche et du développement dans le domaine nucléaire. L’Ouest souhaiterait voir l’Iran renoncer à toute activité de ce type, notamment dans le domaine de la centrifugation. A nouveau, le Guide suprême et les Conservateurs ont tracé là une ligne rouge. De fait, les ingénieurs iraniens travaillent à la mise au point de modèles de centrifugeuses d’un rendement pouvant atteindre jusqu’à quinze fois celui du modèle primitif actuellement utilisé. Là, une solution simple a été suggérée par Salehi : plutôt que de définir pour l’ensemble des activités d’enrichissement iraniennes un plafond en nombre de centrifugeuses, qui pourrait être contourné par l’utilisation de centrifugeuses plus performantes, les parties à l’accord devraient fixer ce plafond en unités de travail de séparation (UTS), l’équivalent des chevaux-vapeur en matière nucléaire. Ainsi l’introduction des centrifugeuses plus performantes qui pourraient être mises au point réduirait à due proportion le total des centrifugeuses autorisées.

Un troisième sujet difficile concerne les recherches en cours de l’AIEA sur les « possibles dimensions militaires » du programme nucléaire iranien. Des demandes d’accès répétées à des installations et à des personnes suspectes sur la base des résolutions du Conseil des gouverneurs de l’AIEA et du Conseil de sécurité ont été repoussées ou esquivées par l’Iran. En fait, dans le fil des évaluations de la communauté américaine du renseignement, il est largement admis par les experts que le programme iranien de mise au point d’une bombe a été arrêté fin 2003 avant d’avoir atteint son but. Dix ans ont passé, ce programme s’enfonce donc peu à peu dans l’histoire. Mais les gens qui s’y sont impliqués ont dû se faire promettre une certaine forme d’immunité en échange de leur acceptation de l’interrompre, d’où la difficulté à faire la pleine lumière sur le sujet. En des occasions du même genre, comme en Égypte, en Corée du Sud ou à Taïwan, l’AIEA a accepté de ne pas divulguer le détail des découvertes de ses inspecteurs, une fois assurée de la cessation et de la neutralisation de ces programmes. Une formule du même genre mériterait d’être explorée dans le cas iranien.

Le quatrième point tourne autour des missiles balistiques iraniens. L’Occident souhaite les inclure dans la négociation comme source de préoccupation identifiée par le Conseil de sécurité, mais cette perspective a été aussitôt rejetée par l’Iran. Il faut ici comprendre que Téhéran a accepté de négocier sur son programme nucléaire comme programme civil, placé sous l’égide du Traité de non prolifération (TNP). Des négociations sur des missiles relèvent d’un tout autre monde, celui de la défense et du désarmement, où les négociations sont par définition collectives, à l’exception des mesures unilatérales imposées à des nations vaincues. S’il y a une solution ici, c’est par l’affirmation de l’intention des parties d’œuvrer à l’ouverture d’une négociation collective sur le niveau et la distribution des missiles balistiques dans la région, avec l’idée d’amener les participants à rejoindre le Code international de conduite contre la prolifération des missiles balistiques, adopté en 2002 à la Haye.

Le dernier point, peu mis encore en lumière, mais pas le moins difficile, concerne la durée de l’accord général sur lequel la négociation est supposée déboucher. Selon les termes du Plan commun d’action ouvrant la voie à cet accord, celui-ci, une fois pleinement mis en œuvre pour la durée de toutes ses dispositions, devra laisser la place au régime de droit commun applicable aux membres du TNP. L’Iran serait alors relevé de tous ses engagements spécifiques, tels que la limitation de ses activités d’enrichissement. Bien entendu, les contrôles de l’AIEA sur l’ensemble du programme iranien, relevant d’un accord à durée illimitée, demeureraient. Mais pour passer ainsi d’un régime d’exception au régime de droit commun, la communauté internationale s’attendra à être pleinement rassurée sur la nature pacifique du programme iranien. Pour en arriver là, la conduite générale du régime iranien et la qualité de ses relations avec le monde extérieur joueront un rôle au moins aussi important que l’état de son programme nucléaire. Mais ce genre de considération ne peut être mis par écrit dans un accord. Les Iraniens insisteront probablement sur une durée maximale de cinq ans. L’Occident, pour sa part, verrait bien ce régime de contraintes spéciales indéfiniment prolongé. Il faut espérer, si des solutions ont été trouvées sur tous les autres points en suspens, qu’une forte pression s’exercera pour dégager un compromis sur ce point ultime, afin de boucler la négociation.

qu'attendre de la réunion d'Istanbul sur le nucléaire iranien?

Le rendez-vous aujourd’hui à Istanbul des membres permanents du Conseil de sécurité et de l’Allemagne avec l’Iran va-t-il amorcer un dégel du dossier nucléaire ? Plusieurs indices plaident cette fois-ci pour un peu d’optimisme.

Premier signe, le ton des échanges s’est récemment adouci : moins d’invectives, moins de propos blessants de part et d’autre. Ceci fait espérer que des conversations discrètes ont utilement préparé la rencontre prévue.

Des derniers propos d’Ahmadinejad ressort d’autre part le souhait de renouer avec l’Amérique et l’Europe. Le dirigeant iranien a déjà parcouru un tiers de son second et dernier mandat. Il lui reste deux ans et demi pour passer à l’Histoire autrement que comme le bénéficiaire d’une élection massivement contestée, comme le négateur de la Shoah, comme le président sous lequel l’économie du pays s’est dégradée et encore durcie la répression. Or un début de normalisation avec les États-Unis, après plus de trente ans d’isolement, rétablirait aussitôt sa popularité auprès d’une population assoiffée d’ouverture. En interne, le programme qu’il vient de lancer pour supprimer la quasi-gratuité de produits tels que l’essence ou le pain au profit d’aides ciblées vers les plus défavorisés commencerait à remettre le budget de l’État et l’économie à l’endroit. L’avancée de ce projet ferait apparaître Ahmadinejad comme un dirigeant courageux et lucide, réalisant ce qu’aucun n’avait osé dans les cinquante dernières années. Mais pour aider à faire passer cette réforme amère, un succès à l’international serait fort utile. D’où l’importance pour lui du bon déroulement de la négociation.

Pour en accroître les chances, Ahmadinejad s’est débarrassé tout récemment de son ministre des affaires étrangères, fonctionnaire qui lui pesait, pour nommer à sa place Ali Akbar Salehi, président de l’Organisation iranienne de l’énergie atomique. Celui-ci n’est encore que ministre par intérim. Mais il a déjà exposé les priorités de son ministère, allant dans le sens de l’apaisement avec le monde extérieur. Ce physicien nucléaire, diplômé de l’Université américaine de Beyrouth et de l’Institut de technologie du Massachussetts, est entré en diplomatie du temps du président réformateur Mohammad Khatami comme ambassadeur auprès de l’Agence internationale de l’énergie atomique. Si Ahmadinejad l’a choisi, c’est moins par affinité que pour son expertise de scientifique et de négociateur. Certes, la négociation nucléaire relève du secrétaire du Conseil suprême de sécurité nationale. Mais le titulaire du poste, Saïd Jalili, pieux exégète du Coran, n’est fin connaisseur, ni des affaires nucléaires, ni du monde extérieur. Salehi, s’il est confirmé dans sa fonction par le Parlement, pourra jouer un rôle utile aux moments cruciaux de la négociation.

Côté américain, l’ambiance est aussi à l’ouverture. Barack Obama, bridé par la nouvelle majorité républicaine du Congrès, plombé par la crise, doit engranger des succès extérieurs pour espérer une réélection. Le plus beau serait une relance du processus de paix israélo-palestinien. Or une détente avec l’Iran enlèverait au gouvernement Netanyahu ses arguments dilatoires sur la nécessité de réduire au préalable la menace iranienne. Le Président américain n’a jamais retiré la main tendue dès son arrivée au régime de Téhéran. Il semble avoir enfin rallié à sa vision des choses Hillary Clinton. Celle-ci vient d’indiquer que l’Amérique pourrait finalement accepter de voir Téhéran conserver, sous conditions, sa capacité d’enrichissement de l’uranium. Or c’est là le point clé de la négociation, sur lequel les Occidentaux, depuis huit ans, tentent de faire plier l’Iran, et sur lequel la République islamique a toujours dit qu’elle ne cèderait jamais.

Dit ainsi, une percée paraît à portée de main. C’est compter sans l’alliance objective des adversaires de tout accommodement avec la partie adverse, également puissants dans les deux camps. Du côté iranien, ce sont ceux qui trouvent intérêt à l’isolement du pays et de la société iranienne. Ce sont ceux qui ne souhaitent pas voir Ahmadinejad se refaire une santé politique par un succès décisif. Ils ont déjà fait dérailler l’initiative américaine, lancée à l’été 2009, d’un échange d’uranium enrichi iranien contre le combustible nécessaire à l’inoffensif réacteur de recherche de Téhéran. Ils restent à l’affût des gestes intempestifs de l’autre partie, notamment des postures avantageuses qui présenteraient l’assouplissement des positions iraniennes comme le début de la soumission et la preuve de l’efficacité des sanctions.

Sur l’autre bord, ce sont ceux qui souhaitent voir disparaître, ou pour le moins mis hors d’état de nuire, ce régime échappant aux normes du monde civilisé. Persuadés qu’il veut à tout prix se doter de l’arme nucléaire, ils craignent le compromis qui faciliterait la poursuite à couvert ce programme. Ils sont parvenus, à force de propos agressifs, à donner une allure d’ultimatum à l’astucieuse offre d’échange de l’été 2009. Ils ont torpillé au printemps 2010 l’initiative turco-brésilienne de relance de ce même projet, pourtant soutenue par Obama lui-même. Celle-ci a néanmoins permis le récent rebond de la négociation.

Rien n’est donc joué. Il faudra craindre, comme autour de la plupart des échéances importantes de la relation avec l’Iran, les révélations opportunément diffusées sur tel ou tel aspect du programme nucléaire iranien, qui sèment l’alarme dans l’opinion internationale. Il faudra craindre les effets de la guerre de l’ombre, tels que les assassinats de chercheurs nucléaires iraniens, dont les spécialités semblaient pourtant bien éloignées d’applications militaires. Du côté iranien, il faudra craindre les gestes provocateurs familiers aux Gardiens de la Révolution : tirs médiatisés de missiles, opérations mal dissimulées en zones troublées. Il faudra craindre enfin les violations grossières des droits de l’Homme, qui révulsent à juste titre les opinions occidentales.

Et pourtant, un début de normalisation de la relation avec l’Iran paraît aujourd’hui, plus que jamais, la meilleure voie pour redonner courage et perspectives à une société prise en otage du conflit entre ce pays et l’Occident. L’on ne sait si la République islamique finira par s’effondrer ou par évoluer en système à peu près acceptable à nos yeux. Mais trente ans de pressions et de sanctions ne sont parvenus qu’à la conforter dans ses convictions et à la crisper dans ses façons d’agir. On ne voit pas très bien le risque qu’il y aurait à changer, au moins pour un temps, de méthode et à la mettre, par une attitude d’ouverture, au défi de s’ouvrir.