Iran, Arabie saoudite : une si longue querelle

« Nous sommes chez nous dans le Golfe persique. La côte du Golfe persique et la plupart des côtes de la mer d’Oman appartiennent à notre puissante nation, nous devons donc être présents dans cette région »

 Ali Khamenei, Guide de la Révolution islamique, mai 2016.

 « Si l'Iran changeait ses agissements politiques, rien ne nous empêcherait de tourner la page et de construire la meilleure des relations basée sur le bon voisinage, sans ingérence dans les affaires d'autrui »

 Adel Al Jubeir, ministre saoudien des affaires étrangères, mars 2016.
  

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 La rivalité entre Iran et Arabie saoudite apparaît depuis un demi-siècle comme une donnée constante de la géopolitique du Moyen-Orient. C’était vrai du temps du Chah, et la situation s’est encore dégradée avec la République islamique. Les accalmies ont été plutôt rares et en ce printemps 2016, cette relation traverse à nouveau une mauvaise passe. L’aspect le plus visible en est l’opposition frontale des deux pays sur le dossier syrien. S’y est ajoutée à partir de septembre 2015 une séquence d’évènements dramatiques : panique de foule meurtrière à la Mecque entraînant la mort, entre autres, de quelque quatre cents pèlerins iraniens, puis exécution par l’Arabie saoudite du religieux le plus populaire de la communauté chiite de l’est du pays, réaction iranienne avec la mise à sac de l’ambassade saoudienne à Téhéran et du Consulat à Machhad, enfin rupture des relations diplomatiques par Riyadh.

 La question de la primauté dans le Golfe persique, espace d’intérêt hautement stratégique, est au cœur de cette tension, chacun étant peut-être encore plus motivé par la crainte de voir l’autre accéder à cette primauté que par l’envie d’y arriver lui-même. Mais le point d’équilibre entre les ambitions des deux parties se dérobe sans cesse et le désordre qui en naît participe aux désordres qui frappent l’ensemble du Moyen-Orient.

 L’Iran se considère chez lui dans le Golfe persique depuis des millénaires. Il se serait volontiers installé sur ses deux rives s’il n’en avait été tenu écarté par l’empire Ottoman, puis par la Grande-Bretagne. L’Arabie saoudite, dans un rôle effacé jusqu’au début des années 1970, accède, elle, peu à peu au premier plan à la suite du retrait britannique de la région et du choix fait par les États-Unis, alors empêtrés dans la guerre du Vietnam, de déléguer la sécurité du Golfe persique à « deux piliers » : Riyadh et Téhéran. Le Chah en profite pour prendre possession des deux îles Tomb et de celle de Moussa, situées à l’orée du détroit d’Ormuz, que les Émirats arabes unis, nouvellement constitués, considèrent comme leur appartenant. Ce sera un sujet de friction permanent, et toujours actuel, avec les Royaumes de la Péninsule arabique. Le Chah prend aussi son rôle suffisamment au sérieux pour venir en 1973 au secours du jeune sultan d’Oman, Qabus Ibn Saïd, dans sa lutte contre la rébellion de la province du Dhofar et scelle ainsi avec ce pays une amitié qui persiste à ce jour. A même époque, Iran et Arabie saoudite se retrouvent quand même côte à côte pour provoquer avec les autres pays de l’Organisation des pays exportateurs de pétrole (OPEP) une hausse spectaculaire du prix du baril. Ils disposent désormais d’amples moyens pour financer leur envol économique et stratégique.

 Guerre ouverte et guerres de l’ombre

 Mais les cartes sont rebattues en 1979 avec l’avènement de la République islamique. Celle-ci, emportée à ses débuts par son élan révolutionnaire, veut transformer à son image le monde islamique, et à terme le monde entier. Elle appelle les peuples voisins à renverser, comme elle vient de le faire, leurs dirigeants corrompus et impies. Ses premières cibles sont la dynastie des Saoud, gardiens illégitimes à ses yeux des Lieux saints, et Saddam Hussein, tyran oppresseur d’un pays à majorité chiite. Elle joue alors clairement un rôle déstabilisateur.

 La famille régnante saoudienne se trouve dès l’automne 1979 mise en cause sur deux fronts. En novembre, un commando de Sunnites exaltés prend d’assaut la grande mosquée de la Mecque et parvient à s’y retrancher pendant une dizaine de jours. Au même moment, dans l’est du pays, source de la richesse pétrolifère du royaume, la communauté chiite, inspirée par l’exemple iranien, s’agite. Les autorités réagissent par une vague de répression et le début d’une longue suspicion sur les menées de l’Iran en territoire saoudien.

 Quant à Saddam Hussein, il est le premier dirigeant arabe à reconnaître la République islamique. Mais il s’inquiète vite de l’effervescence des Chiites irakiens, échauffés par les imprécations de Khomeyni, et décide en septembre 1980 d’attaquer son voisin, déclenchant une guerre de huit ans. Informé du projet, le Roi Khaled, fidèle à la politique de prudence et d’équilibre régional du Royaume, tente de dissuader Saddam. Mais une fois la guerre déclenchée, il ne lui refuse pas son aide financière, logistique et en pétrole, qui va croissant. Il cherche toutefois une issue qui ne confère pas à l’une des deux parties un ascendant indu au Moyen-Orient. En juin 1982, son successeur, le roi Fahd, s’associe à l’offre de « paix blanche » de Saddam Hussein, dont les forces sont très éprouvées, et propose à l’Iran un chèque de 50 milliards de dollars pour le convaincre de mettre fin au conflit. En vain, Khomeyni veut la chute de Saddam, dont il rêve qu’elle lui ouvrira la route de Jérusalem ! Et la guerre repart pour six années de massacres et de destructions inutiles.

En juin 1984, l’aviation iranienne s’en prend dans le Golfe persique à des tankers saoudiens, amenant Riyadh à définir une zone d’interdiction aérienne au-delà de ses eaux territoriales. Mais cette décision n’empêche pas de nouvelles attaques de tankers et des accrochages entre les aviations des deux pays. En 1985, Riyadh tente pourtant une nouvelle médiation entre Irak et Iran, encore une fois sans succès. Le Roi Fahd se laisse alors convaincre par les Américains d’ouvrir les vannes de sa production pétrolière, de façon à provoquer une baisse du prix du pétrole qui mette à genoux l’Iran… et l’URSS. L’opération est un plein succès, mais il faudra trois ans pour que la guerre prenne fin par épuisement mutuel des belligérants, et un repli de chacun sur sa frontière[1].

 Et puis durant cette période, la République islamique, considérant sans doute qu’elle est en droit d’utiliser l’arme des faibles contre ce qu’elle voit comme une coalition hostile du monde entier ou presque, n’hésite pas à recourir aux prises d’otages et au terrorisme : soit par ses propres moyens, soit en mobilisant des mouvements, ancrés dans les communautés chiites, qu’elle a contribué à former et armer, tels le Hezbollah libanais, fondé en 1982, ou le Hezbollah du Hedjaz, actif dans la Péninsule arabique à compter de 1987. Les lieux de pèlerinage sont le théâtre de sérieux incidents : en 1981, les pèlerins iraniens, expressément encouragés par l’Ayatollah Khomeyni, lancent des slogans hostiles aux États-Unis, à Israël… et s’en prennent à la police ; en 1986, la police découvre des explosifs dans les bagages de pèlerins iraniens ; en 1987, nouvelle manifestation à la Mecque de pèlerins qui brandissent des portraits de l’Ayatollah Khomeyni ; il s’en suit une bousculade, et des tirs de la police qui font plusieurs centaines de morts. A Téhéran, les ambassades du Koweït et d’Arabie saoudite sont alors mises à sac, les diplomates saoudiens sont pris à partie par la foule et l’un d’eux y trouve la mort. Peu après, plusieurs explosions frappent des installations pétrolières dans l’est du pays. Riyadh rompt alors ses relations diplomatiques avec Téhéran. Elles seront rétablies en 1991, sous l’impulsion du Président Rafsandjani, partisan de l’apaisement.

 À même époque, d’autres attentats à l’origine plus ou moins obscure touchent le pays. Des diplomates saoudiens sont assassinés à Ankara, à Karachi et à Bangkok, trois attentats à l’explosif se produisent simultanément à la Mecque. En 1996 encore, intervient un spectaculaire attentat contre un complexe d’habitation à Khobar, occupé par les militaires américains, faisant parmi eux 19 morts. L’action n’est pas revendiquée, mais les Américains désignent rapidement le Hezbollah du Hedjaz, et derrière lui, les Iraniens. Les Saoudiens sont plus prudents. Il est vrai que le Prince héritier Abdallah, régent de fait du royaume depuis 1995, a fait le choix d’une politique dynamique d’engagement dans la région. En signe de bonne volonté, il accueille en 1996 à Riyadh le Président Rafsandjani puis se rend lui-même à Téhéran l’année suivante à l’occasion du sommet de l’Organisation de la Conférence islamique. Et deux ans plus tard, le nouveau président réformateur iranien, Mohammad Khatami, soucieux lui aussi d’améliorer les relations de Téhéran avec le monde extérieur, se rend à Riyadh. Des conversations qui se nouent, émerge en 2001 un accord de sécurité touchant à la lutte contre la drogue et le terrorisme.

 Le prosélytisme saoudien à l’appui des Taliban et des Jihadistes

 Mais la détente qui s’était amorcée à la fin de la guerre Irak-Iran et à la disparition de Khomeyni en 1989 pour se maintenir tant bien que mal jusqu’au début des années 2000 ne résiste pas aux crises qui s’enchaînent dans la région à compter du 11 Septembre : interventions américaines en Afghanistan et en Irak, tension internationale autour du nucléaire iranien, Printemps arabes. Il est vrai que les deux pays abordent cette période porteurs de griefs réciproques tenaces. Côté saoudien, on l’a vu, reproches d’arrogance, de subversion, de terrorisme ; côté iranien, reproches du soutien à Saddam, de la soumission aux États-Unis, de la complaisance à l’égard d’Israël, de l’aide à l’oppression de la dynastie sunnite de Bahreïn sur sa communauté chiite ; reproche, dans un autre registre, de la gestion calamiteuse des Lieux saints et de discrimination à l’égard des pèlerins chiites. Mais surtout, reproche à l’Arabie saoudite de développer dans l’ensemble du monde musulman une politique massive de diffusion du wahhabisme, version rigoriste de l’Islam, hostile au chiisme, dont les effets se font de plus en plus sentir à compter des années 1990 aux frontières de l’Iran. Pakistan et Afghanistan sont en effet devenus des terres d’élection de ce prosélytisme.

 Dès l’occupation soviétique de l’Afghanistan, Riyadh soutient le mouvement des Taliban aux côtés des Américains et des services pakistanais. Après avoir chassé les Russes et pris le pays sous son contrôle, ce mouvement devient la bête noire des Iraniens. Le massacre en 1998 de 11 Iraniens dans la mise à sac du Consulat d’Iran à Mazar-e-Sharif soulève une émotion immense en Iran et met Kaboul et Téhéran à deux doigts de la guerre. L’ancrage d’Al Qaeda des deux côtés de la frontière entre Pakistan et Afghanistan inquiète aussi les Iraniens, qui n’ignorent rien de son origine saoudienne. Et au Baloutchistan, région à cheval entre Iran et Pakistan, dont la population sunnite supporte mal la férule de Téhéran, les autorités iraniennes voient volontiers dans les désordres et le terrorisme qui agitent cette province excentrée la main des Américains, d’Israël… et de l’Arabie saoudite, avec la tolérance complice du Pakistan.

 L’intervention américaine en Afghanistan et en Irak modifie à nouveau la donne dans la région. Dépités, les Saoudiens constatent que l’Iran, débarrassé de ses deux pires ennemis, les Taliban et Saddam Hussein, installent leur influence, côté Afghanistan, dans la province limitrophe d’Herat, et côté Irak, non seulement dans le sud chiite, mais aussi sur le pouvoir central depuis que la communauté chiite en a pris le contrôle à la faveur de la démocratie. Et avec le retrait des Américains, cette influence trouve devant elle un champ à peu près libre… jusqu’au retour en force des Taliban en Afghanistan, et l’apparition de Da’esh dans l’espace irako-syrien.

 Iran et Arabie saoudite face aux printemps arabes

 Puis viennent les Printemps arabes. Pour l’Iran, pas de doute : trente ans après l’Iran, le monde arabe s’engage enfin dans la voie tracée par l’Imam Khomeyni, en chassant ceux qui lui interdisaient de renouer avec le véritable Islam. Mais le monde sunnite reste sourd à ses encombrants conseils. Pour l’Arabie saoudite, il s’agit au contraire de résister à une poussée déstabilisatrice. Elle y réussit assez bien, comme d’ailleurs l’ensemble des monarchies arabes, mais doit quand même venir au secours de Bahreïn pour y mater la sédition de la majorité chiite, derrière laquelle elle voit une fois de plus la main de l’Iran.

 Avec le soulèvement en 2011 d’une partie de la population syrienne contre Assad, puis la montée en puissance de Da’esh en Irak, le cœur du Moyen-Orient devient le champ de la rivalité entre Iran et Arabie saoudite. Le régime iranien avait déjà une solide relation avec le régime d’Hafez el Assad, fondée sur l’hostilité à l’Irak et à Israël, et sur des intérêts souvent convergents au Liban. Il vole au secours de son fils Bachar, en remplaçant sa rhétorique sur la légitimité des révoltes populaires par un discours sur la lutte contre les infiltrations des puissances hostiles : États-Unis, bien entendu, suivi de l’Arabie saoudite et d’Israël. Pour les Iraniens, en effet, pas question de laisser s’installer en Syrie des sortes de néo-Talibans, dont le premier but serait d’aller déstabiliser le fragile Irak voisin et sans doute le Liban, de renvoyer les communautés chiites à leur infériorité séculaire, de raser les lieux saints du chiisme et de camper aux portes de l’Iran. Sa détermination se renforce avec l’irruption en force de Da’esh en Irak. Le corps d’élite des Pasdaran, notamment sa brigade Al Qods, spécialisée dans les interventions extérieures en tous genres, intervient ainsi tant en Irak qu’en Syrie, en principe dans un rôle d’encadrement et de conseil, mais parfois directement en cas d’urgence.

 L’Arabie saoudite a de cette affaire une tout autre vision. Puisque l’Irak a pu tomber sous la coupe de la communauté chiite, donc de l’Iran, par la loi d’airain de l’effet majoritaire, le jeu de la démocratie doit aussi s’appliquer en Syrie, qui compte au moins 60% d’Arabes sunnites, et le régime des Assad, issu de la petite minorité des Alaouites, doit s’effacer. Pour l’y forcer, l’Arabie saoudite, gouvernement et société ensemble, apporte un soutien en argent et en armes à l’opposition armée, sans trop s’attarder sur la qualité de ses diverses composantes. Da’esh, entre autres mouvements jihadistes, est ainsi puissamment aidé à prendre son envol… jusqu’à ce qu’il se retourne contre son bienfaiteur. Et quand les États-Unis montent une coalition internationale contre Da’esh après la chute de Mossoul en juin 2014, les Saoudiens y participent petitement, bientôt absorbés par leur intervention au Yémen.

 Après l’accord nucléaire

 En juillet 2015, un évènement majeur fait monter d’un nouveau cran la crispation saoudienne à l’égard de l’Iran. Un accord est en effet trouvé entre les grandes puissances, États-Unis en tête, et Téhéran, pour mettre fin à la longue crise nucléaire qui opposait depuis quelque douze ans les deux parties et avait mis l’Iran au ban des nations. Riyadh y voit une bascule des priorités de Washington, un abandon de la préférence accordée à l’Arabie saoudite, et la levée du dernier frein aux appétits d’hégémonie de la République islamique sur son environnement. Le spectre d’un « croissant chiite » partant du Yémen, puis courant à travers le Golfe persique et la Mésopotamie pour arriver par le Liban aux rives de Méditerranée, et étouffer ainsi le monde sunnite, est alors agité dans les divans des monarchies arabes[2].

 En outre, début 2015, la mort du roi Abdallah a favorisé l’émergence d’une nouvelle génération de dirigeants, où se détache le prince Mohammed ben Salman, fils favori du nouveau roi. Ce prince, âgé d’une trentaine d’années, est en charge de la défense mais aussi du pétrole et de l’économie. Précédé d’une réputation d’impulsif, il s’affiche en rupture avec la tradition de prudence, de modération, de décision collective pratiquée par la dynastie des Saoud. C’est ainsi que les signaux de Téhéran visant à renouer avec Riyadh sont délibérément repoussés.

 Malgré tout, travailler au rapprochement

 À l’heure qu’il est, force est de constater la prévalence de la méfiance et des préjugés sur les deux rives du Golfe persique. Côté saoudien, le complexe d’une jeune nation encore mal assurée de l’avenir de ses institutions et de sa société entretient l’image d’un monde perse ennemi séculaire du monde arabe. Et le wahhabisme désigne les Iraniens comme porteurs d’un schisme aux limites du paganisme, portant atteinte à la cohésion du monde musulman. Les Iraniens au contraire présentent le chiisme comme l’un des rites de l’islam, rien dans différentes formes de dévotion ne justifiant d’entrer en guerre les uns contre les autres. Pénétrés de leur identité millénaire, ils sont fiers d’avoir porté de grands phares de la culture et de la science universelles. Hors propos officiels, ils laissent transparaître leur commisération pour le monde arabe en général, et en particulier pour les derniers arrivés en civilisation que sont leurs voisins du Golfe persique.

 Chacun sait pourtant qu’il n’y aura pas de début d’apaisement des crises du Proche et du Moyen-Orient sans un minimum de compréhension et d’acceptation mutuelles entre l’Iran et les principaux pays arabes, à commencer, en l’état d’affaiblissement actuel de l’Égypte, par l’Arabie saoudite. Pour l’Iran et l’Arabie saoudite en particulier, la stabilité de la région, et notamment du Golfe persique, a toutes les raisons d’apparaître comme un bien commun, plus précieux que tous les rêves d’influence. C’est à la recherche de cet équilibre que leurs amis et alliés devraient travailler, en sachant qu’il s’agira d’un long processus. Mais tout ce qui sera fait en ce sens vaudra mieux que les interventions directes de puissances extérieures, dont on a vu les désastres qu’elles ont produits au Proche et au Moyen-Orient, et dont on peut craindre des désastres pires encore.

 Pour aller plus loin

 Bernard Hourcade « Géopolitique de l’Iran, les défis d’une renaissance », nouvelle édition, Armand Colin éd., Paris 2016

 Simon Mabon “Saudi Arabia and Iran: Soft Power Rivalry in the Middle East” I.B.Tauris éd., Londres, 2013,

 Banafsheh Keynoush “Saudi Arabia and Iran: Friends or Foes?” Palgrave Macmillan éd. New-York, 2016.

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[1] Sur tous ces épisodes, voir Pierre Razoux « la guerre Iran-Irak, première guerre du Golfe 1980-1988 » Perrin éd., Paris 2013.

[2] Sur l’instrumentalisation de l’opposition Sunnites-Chiites, voir Clément Therme, « La nouvelle « guerre froide » entre l'Iran et l'Arabie saoudite au Moyen-Orient », Confluences Méditerranée, 2014/1 N° 88, p. 113-125, éd. L’harmattan, Paris 2014.

Les résolutions du Conseil de sécurité en travers d’un accord avec l’Iran ?

Une fois de plus, nous nous sommes peut-être piégés nous-mêmes en rédigeant les résolutions du Conseil de sécurité destinées à piéger l’Iran. La situation actuelle rappelle par certains aspects la période, autour de 1997, où la plupart des membres du Conseil de sécurité auraient aimé abroger, ou du moins amender, les sanctions adoptées contre le régime de Saddam Hussein dans la foulée de la guerre de 1991, car leurs effets commençaient à échapper à tout contrôle : corruption généralisée, chute dramatique de l’état sanitaire de la population irakienne. Mais il aurait fallu pour cela l’unanimité des cinq membres permanents du Conseil de sécurité, et cette unanimité était hors de portée. Le Président Chirac déclarait à cette époque : « nous voulons, nous, convaincre, et non pas contraindre. Je n’ai jamais vraiment observé que la politique de sanctions ait eu des effets positifs. »

Nous n’en sommes pas à un point aussi dramatique concernant l’Iran. Mais au moment où il serait sans doute utile, pour conclure un accord global sur le programme nucléaire iranien, de pouvoir lever rapidement les sanctions introduites entre 2006 et 2010 par quatre résolutions du Conseil de sécurité, les négociateurs occidentaux paraissent avoir du mal à envisager un tel geste, et sembleraient plutôt enclins à repousser cette décision vers un lointain futur.

Ces sanctions du Conseil de sécurité, visant les activités militaires, nucléaires et balistiques de l’Iran, ne sont pas celles qui font le plus mal. Les plus destructives sont plutôt les sanctions unilatérales adoptées par les États-Unis et l’Union européenne, dans la mesure où elles tendent à déstabiliser l’ensemble de l’économie et des échanges extérieurs de l’Iran. Mais les sanctions du Conseil de Sécurité comportent un « effet de pilori » que les Iraniens perçoivent à juste titre comme profondément humiliant. Elles constituent aussi le socle juridique sur lequel les sanctions européennes, notamment, ont été mises en place. Les Iraniens sont donc anxieux de les voir disparaître dès que possible, par la voie d’une décision du Conseil de sécurité refermant le dossier qu’il avait ouvert en 2006 et le renvoyant au forum qu’il n’aurait dû jamais quitter, l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA).

Mais les conditions inscrites dans ces résolutions pour leur levée sont en vérité écrasantes. De fait, leurs rédacteurs semblent avoir poursuivi deux buts simultanés. Le premier a été d’accumuler les exigences permettant de bloquer la marche de l’Iran vers la possession d’un engin nucléaire capable d’atteindre sa cible : suspension de toutes activités liées à l’enrichissement et au retraitement, y compris la recherche, le développement, et la construction de nouvelles installations ; suspension de toutes activités liées à la construction d’un réacteur de recherche modéré à l’eau lourde ; accès immédiat sur demande de l’AIEA à tous les sites, équipements, personnes et documents permettant de vérifier le respect par l’Iran des décisions du Conseil de sécurité et de résoudre toutes questions en suspens concernant les « éventuelles dimensions militaires » du programme nucléaire iranien ; ratification rapide du Protocole additionnel à l’accord de garanties passé entre l’Iran et l’AIEA ; interruption de toutes activités liées à des missiles balistiques susceptibles d’emporter des armes nucléaires. Au vu des circonstances dans lesquelles ces résolutions étaient adoptées, il y avait peu de chances de voir les Iraniens se plier à de telles injonctions, qualifiées de « mesures destinées à établir la confiance », qui les auraient obligés à abandonner pratiquement toutes leurs ambitions nucléaires et balistiques.

Le second but était d’un tout autre ordre, et d’une certaine façon peu cohérent avec le premier. Il visait à pousser les Iraniens vers la table de négociation, ainsi qu’il apparaît dans la formule retrouvée dans toutes les résolutions en question, exprimant « la conviction » que l’obéissance de l’Iran « favoriserait une solution diplomatique négociée ». Le Conseil de sécurité exprimait également sa disposition, si l’Iran suspendait ses activités d’enrichissement et de retraitement, à suspendre en retour au moins une partie de ses sanctions, de manière à « faciliter des négociations de bonne foi » et « d’atteindre rapidement un résultat mutuellement acceptable ». Comme on le sait, cette négociation a bien fini par se nouer, mais par des voies radicalement différentes, les Occidentaux ayant finalement renoncé à exiger que l’Iran interrompe toutes ses activités nucléaires sensibles avant d’entrer sérieusement en discussion. L’on peut donc considérer que ce second objectif aura été pleinement atteint dès qu’un accord global, espérons-le en phase finale de mise au point, entrera en vigueur, rendant ainsi caduque cette dimension des résolutions du Conseil de sécurité.

Bien entendu, leur première dimension, celle concernant l’imposition de « mesures destinées à établir la confiance », reste en place. La confiance étant par nature un sentiment difficile à cerner, nous entrons là dans un processus à long terme, sinueux, réversible, dont l’issue n’est que faiblement visible. Un tel processus est aussi malaisément compatible avec le fonctionnement en « tout ou rien » du Conseil de sécurité : une fois ses résolutions levées, elles n’ont aucune chance de pouvoir être rétablies. D’où l’hésitation de l’Occident à s’engager de façon irréversible. Et nous savons tous que les sanctions sont généralement plus faciles à adopter qu’à effacer, car elles tendent à créer dans l’intervalle leurs propres logique et dynamique. Elles donnent naissance à de nouveaux équilibres, à de nouveaux intérêts, ne serait-ce que parmi les personnes chargées de les gérer, qui consacrent tant d’énergie à leur mise en œuvre. Que l’on se souvienne de l’exemple fameux de l’embargo général imposé par les Alliés à l’Allemagne durant la Première guerre mondiale, resté en vigueur plusieurs mois après l’Armistice, qui a donc inutilement prolongé les souffrances de la population et attisé son amertume.

Les pays négociant avec l’Iran sont-ils prêts à tirer les leçons de l’Histoire ? La levée des sanctions du Conseil de sécurité apparaît actuellement comme une sorte de nœud gordien. Ce nœud devrait être tranché, sinon immédiatement après la signature d’un accord global avec l’Iran, du moins à l’issue d’une période relativement brève d’observation de la détermination avec laquelle Téhéran commencera à mettre en œuvre sa part d’obligations contenues dans « le Plan global d’action ». Ce vote du Conseil de sécurité pourrait être aussi opportunément lié à la ratification formelle par l’Iran du Protocole additionnel qu’il a signé en 2003, les deux gestes étant également irréversibles.

Ceci ne signifie pas que seraient abandonnées les demandes auxquelles l’Iran pourrait n’avoir pas entre temps pleinement répondu, par exemple sur la clarification des anciennes «dimensions militaires éventuelles » de son programme nucléaire. Mais cela voudrait dire que ces demandes seraient désormais exclusivement traitées au niveau de l’AIEA. Et cela voudrait surtout dire que le Conseil de Sécurité, à la lumière des progrès atteints dans la mise en œuvre de l’accord, ne considérerait plus le cas iranien comme une « menace à la paix » selon les termes du chapitre VII de la Charte des Nations Unies, sous l’égide duquel les résolutions en cause ont été adoptées : le seul chapitre autorisant l’emploi de mesures coercitives contre un État membre, en vue de « maintenir ou de restaurer la paix et la sécurité internationales ».

publié par le site LobeLog (version anglaise) et par BBC Persian (version persane)

Irak-Iran, la leçon des sanctions

Saddam Hussein, en 1990, n’avait pas compris qu’avec la chute du Mur, le monde avait changé. Il pensait que l’URSS allait le protéger de l’Amérique après son invasion du Koweït, et a payé cher cette erreur. Outre les coûts de la guerre perdue de 1991, l’Irak, en raison du lâchage soviétique, s’est vu infliger par les Nations Unies un régime de sanctions internationales d’une ampleur et d’une dureté encore inégalées à ce jour.

Le 6 août 1990, quatre jours après l’invasion du Koweït, le Conseil de sécurité adopte, avec l’accord de ses cinq membres permanents, la résolution 661 instaurant un embargo généralisé sur toutes importations et exportations d’Irak, comme sur tous mouvements financiers. Elle prévoit toutefois une soupape de sûreté humanitaire avec la création d’un dispositif plus tard baptisé« pétrole contre nourriture », mais celui-ci ne se mettra en place qu’en 1996, en raison de la résistance irakienne. Après la libération du Koweït, la résolution 687, adoptée le 3 avril 1991, à nouveau avec l’accord des cinq membres permanents, lance un programme de recherche et de destruction de toutes armes atomiques, biologiques et chimiques, ainsi que des missiles d’une portée supérieure à 150 kilomètres. Deux jours plus tard, la résolution 688 condamne la répression des populations civiles, notamment des Kurdes, et fonde le fameux « droit d’ingérence humanitaire ». Allant encore au-delà des décisions du Conseil de sécurité, les États-Unis, la Grande-Bretagne et la France mettent en place deux zones d’interdiction de survol, l’un dans le nord, dès avril 1991 pour protéger les Kurdes, l’autre dans le Sud l’année suivante pour protéger les populations chiites.

Au fil des années, le prix économique, social, sanitaire, payé par la population irakienne du fait de l’embargo soulève des interrogations croissantes de la part de l’opinion internationale. Les organisations humanitaires chiffrent en centaines de milliers les décès provoqués, notamment dans la population infantile. L’on se souvient de Jacques Chirac déclarant en 1997, au sommet de la francophonie à Hanoï : « Nous voulons, nous, convaincre et non pas contraindre. Je n'ai jamais vraiment observé que la politique de sanctions ait eu des effets positifs ». A noter qu’en 1996, la France se retire de l’opération d’interdiction de survol au nord de l’Irak, et qu’elle se retire en 1999 de la même opération au sud. Entre temps, l’Irak, qui se plie difficilement aux contrôles internationaux prévus par la résolution 687, connaît en décembre 1998 une vague de frappes ciblées déclenchée par les États-Unis, en principe pour mettre à mal ses capacités de fabrication d’armes de destruction massive, mais surtout pour ébranler le régime. Celui-ci, malgré tout, tient toujours. Il faudra une nouvelle guerre, en 2003, pour le faire tomber.

Comment les sanctions actuelles à l’égard de l’Iran se comparent-elles à cette histoire ? Tout d’abord, la posture de la Russie, État successeur de l’URSS, et aussi celle de la Chine, ont changé. Sans doute en raison de l’évolution de leur vision du monde depuis 1990. Mais sans doute aussi parce qu’il n’y avait pas au départ de l’affaire iranienne de violation aussi claire, aussi massive, de la Charte des Nations Unies que dans l’affaire irakienne, où l’on avait vu l’agression par un pays membre d’un autre pays membre. La Russie et la Chine ont donc refusé cette fois-ci de cautionner un embargo allant au-delà de l’objet du litige, c’est-à-dire des domaines nucléaire, militaire et balistique. Ces sanctions-là n’ayant eu qu’un faible pouvoir de persuasion sur l’Iran, les États-Unis et l’Union européenne ont convenu d’avoir recours à des sanctions supplémentaires, de type unilatéral, qui ont interdit tous les échanges dans le domaine pétrolier, et progressivement tari les flux financiers entre l’Iran et le monde extérieur. Et pour rendre ces sanctions encore plus efficaces, les États-Unis ont adopté un dispositif de punition des tiers qui refuseraient de s’y plier. Cette pratique, dite parfois de « sanctions secondaires », était naguère vigoureusement combattue par l’Union européenne. Elle a, cette fois-ci, tacitement admis que Washington fasse pression sur de nombreux pays, notamment asiatiques, pour qu’ils réduisent fortement leurs achats de pétrole à l’Iran, ou encore interrompent leurs transactions monétaires avec Téhéran, hormis en monnaie locale. Malgré sa coopération, l’Union européenne a néanmoins subi, comme tout un chacun, les pressions de l’Administration et du Congrès américains, par exemple pour interdire aux banques iraniennes l’accès à ses services bancaires centralisés.

La nouvelle architecture de sanctions ainsi élaborée souffre d’une légitimité moindre que celle du dispositif irakien, qui était entièrement couvert par des résolutions du Conseil de sécurité. Les grands clients pétroliers de l’Iran : Chine, Japon, Inde, Corée du Sud… ne réduisent leurs achats que dans la mesure nécessaire pour éviter des représailles des États-Unis. Les exportations iraniennes de pétrole ont certes diminué de moitié. Mais elles s’appuient sur un baril vendu entre 80 et 100 dollars, alors que le même baril a rarement  franchi les 30 dollars de 1979, début de la révolution islamique, à 2005, date de l’élection d’Ahmadinejad à la présidence. En outre, une partie du pétrole iranien est sans doute revendue sous d’autres pavillons. Et un certain nombre de banques suffisamment exotiques pour échapper aux contrôles américains parviennent, contre rémunération appropriée, à faciliter les échanges de l’Iran avec le monde extérieur.

Certes, le rial iranien s’est dévalué des deux tiers face au dollar, mais il était jusqu’alors, pour des raisons de prestige, largement surévalué. Sa valeur actuelle correspond à la vérité du marché. Ce rééquilibrage a eu de sérieux effets inflationnistes. Il offre en revanche des marges de compétitivité inédites aux industries iraniennes, jusque là étouffées par les productions asiatiques, et à terme l’opportunité d’accroître la part des exportations non-pétrolières dans la balance commerciale du pays. Cette dévaluation n’est donc pas entièrement négative.

Bien entendu, la population iranienne souffre durement des sanctions, et aussi de la gestion économique désastreuse de son gouvernement, comme naguère la population irakienne. Les importations de type humanitaire, nourriture et produits de santé, échappent en principe à l’embargo, mais la complexité des procédures permettant de faire jouer cette disposition les rendent à peu près impraticables, sauf cas exceptionnel, comme lorsque Cargill, le géant américain de l’agro-alimentaire, trouve intérêt à vendre des céréales à l’Iran. Tout bien pesé, le choc des sanctions est moins brutal qu’il ne l’a été dans le cas irakien. La taille de la population  ̶ 75 millions contre une vingtaine de millions pour l’Irak au tournant du siècle  ̶  joue à elle seule un rôle d’amortisseur. Et les taux d’autosuffisance de l’économie iranienne, tant sur le plan agricole qu’industriel, sont clairement supérieurs, malgré de graves lacunes, à ceux de l’économie irakienne du temps de Saddam Hussein.

Mais cette population iranienne serait-elle moins résignée à subir le prix de la politique de son gouvernement que les sujets de Saddam ? Le régime, pour sa part, est-il prêt, si elle se soulevait, à se montrer aussi impitoyable que naguère le maître de Bagdad, ou aujourd’hui celui de Damas ? Cette population a durement subi le choc de la répression associée aux élections truquées de 2009. Elle n’est pas prête à défier à nouveau le système. Quant au régime, il n’osera peut-être pas, pour l’élection présidentielle qui s’annonce, manipuler de façon aussi grossière le scrutin que la fois précédente. L’un dans l’autre, l’on ne voit pas se profiler la crise interne qui pourrait déstabiliser la République islamique au point de l’obliger, pour assurer sa survie, à céder dans son bras de fer avec l’Occident.

Car ce bras de fer est là pour durer un certain temps. La dernière séance de négociation sur le dossier nucléaire, début avril à Almaty, a révélé un écart encore très important entre les positions des deux parties, même s’il y a eu des progrès dans la qualité des échanges. Une avancée décisive paraît dans l’immédiat hors de portée, d’autant que l’Iran va être maintenant absorbé jusqu’à l’été par le déroulement de son élection présidentielle.

Pour hâter le moment où la ruine et l’isolement économiques de l’Iran ne lui laisseraient d’autre choix que de céder, peut-on envisager de passer à un niveau de pression supérieur? François Hollande annonçait début mars : « La France prendra ses responsabilités pour que la pression continue, les sanctions soient aggravées, afin que les dirigeants iraniens se conforment à leurs engagements internationaux, aux résolutions du Conseil de sécurité». La difficulté est alors de discerner quelles sanctions décisives pourraient être ajoutées au dispositif existant. Car ces nouvelles sanctions ne pourront s’appuyer sur la légitimité des Nations Unies. Elles devront compter avec la faible motivation de la plupart des pays tiers à participer à une telle escalade, comme avec l’expérience, forcément croissante, de l’Iran en matière de contournement. Il n’est donc pas exclu que, comme dans le cas irakien, les sanctions ne parviennent pas à provoquer la rupture désirée.

D’où, comme naguère en Irak, la tentation du recours à la force. Mais Téhéran veille à ne pas donner à l’Amérique prétexte à y recourir, prenant soin de rester en deçà de la ligne rouge tracée par Barack Obama, à savoir le début de fabrication d’un engin nucléaire, ou même de celle tracée par Benyamin Netanyahu, à savoir l’accumulation d’un stock d’uranium enrichi à 20% suffisant pour obtenir à bref délai, au prix d’un enrichissement supplémentaire, la matière fissile d’une première bombe. Et l’administration américaine n’osera plus monter de toutes pièces un dossier comme celui qui a conduit à l’invasion de l’Irak en 2003. Pour bien marquer la différence avec cette époque, la communauté américaine du renseignement rappelle chaque année depuis 2007, au grand chagrin des néo-conservateurs désireux d’en découdre avec l’Iran, que la république islamique a interrompu fin 2003 son programme nucléaire clandestin et n’a pas, depuis, pris la décision de se doter de l’arme atomique.

Reste une troisième voie, celle d’une modification décisive des paramètres de la négociation pour sortir enfin de la crise. Cette modification ne pourrait alors se faire qu’autour d’une seule idée : la reconnaissance du droit de l’Iran à poursuivre ses activités d’enrichissement, en échange d’un encadrement et de contrôles suffisamment renforcés pour lui interdire, de fait, l’accès à la bombe. Ali Khamenei, guide suprême de la révolution islamique, a dit récemment qu’il était favorable à une telle formule. Si l’on envisageait d’aller dans cette voie, l’initiative reviendrait plutôt au camp occidental, et de fait à Barack Obama, seul dirigeant en position de relancer la négociation sur de nouvelles bases. Les Européens se sont en effet mis d’eux-mêmes en retrait, faute d’imagination, faute de cohésion, faute de volonté politique.