Dans la négociation avec les Iraniens, soigner les Russes

Le dimensionnement à moyen terme du programme nucléaire iranien d’enrichissement est devenu le point crucial pour parvenir, ou non, à un accord entre le groupe des P5+1 (cinq membres permanents du Conseil de sécurité plus l’Allemagne) et l’Iran d’ici au 24 novembre prochain, nouvelle date-butoir fixée à la négociation. Mais la dimension de ce programme dépend pour beaucoup de l’arrangement que Téhéran pourra trouver avec les Russes sur les modalités d’approvisionnement à long terme en combustible nucléaire des réacteurs construits avec leur aide : un premier réacteur nucléaire de 1000 mégawatts en activité sur le site de Bouchehr depuis 2012, deux autres réacteurs qui devraient suivre au même endroit, si les négociations en cours entre l’Iran et la Russie débouchent sur un succès.

Quel uranium pour Bouchehr ?

L’idée de construire plusieurs réacteurs sur le site de Bouchehr est conforme à la pratique constante de l’industrie nucléaire, en raison des fortes économies d’échelle générées. Et l’Iran justifie ses ambitions controversées en matière d’enrichissement par son intention d’alimenter lui-même à terme les réacteurs construits avec les Russes. Il a déjà accumulé aujourd’hui neuf tonnes d’uranium légèrement enrichi, soit le tiers de la quantité nécessaire à un an de fonctionnement d’un réacteur du modèle de Bouchehr. Il a mis pour cela en œuvre à peu près 40.000 unités de travail de séparation (UTS, SWU en anglais, unité de mesure lointainement comparable aux chevaux-vapeur dans le domaine de l’enrichissement d’uranium). S’il maintient sa capacité actuelle de 10.000 UTS par an, correspondant aux quelque 10.000 centrifugeuses de première génération actuellement en activité, il lui faudra encore à peu près huit ans pour disposer d’un stock d’uranium légèrement enrichi assurant l’approvisionnement d’un réacteur du modèle de Bouchehr pour un an. Ceci conduit à une date proche de 2022, lorsqu’expirera le contrat en cours de fourniture de combustible par la Russie pour le premier réacteur de Bouchehr. C’est aussi autour de 2022, au mieux, que deux nouveaux réacteurs construits sur le même site devraient recevoir une première charge de combustible pour pouvoir commencer à fonctionner.

Mais l’utilisation effective pour Bouchehr du stock d’uranium légèrement enrichi détenu par l’Iran implique qu’il soit d’abord incorporé dans des éléments combustibles conformes aux normes russes. Ce qui nécessite l’accord de ces derniers, et même leur coopération active, tant que les Iraniens n’auront pas acquis le savoir-faire nécessaire. Cette coopération pourrait prendre dans un premier temps la forme de fabrication du combustible en Russie à partir d’uranium légèrement enrichi fourni par l’Iran, et dans un deuxième temps celle d’une aide russe à la construction et au fonctionnement d’une unité de fabrication de combustible en Iran même. Quant à l’introduction d’éléments combustibles élaborés en Iran dans un des réacteurs de Bouchehr, ceci nécessitera à nouveau l’accord formel et la coopération des Russes, qui retireraient autrement, à bon droit, leur garantie de sûreté à son fonctionnement.

Quelle sera l’origine du combustible avec lequel fonctionneront les trois réacteurs qui pourraient être en activité à Bouchehr, disons en 2022? Les Russes aimeraient qu’ils fonctionnent avec du combustible russe, car cela augmenterait et prolongerait beaucoup pour eux les bénéfices de l’opération. Téhéran aimerait alimenter avec du combustible iranien au moins le premier réacteur, pour justifier le développement de son programme d’enrichissement d’uranium (rappelons que les Iraniens, selon les termes de la négociation en cours avec le groupe P5+1, doivent démontrer que les capacités d’enrichissement dont ils souhaitent se doter correspondent bien à des « besoins pratiques »). Les Russes devront répondre au moins partiellement à l’attente des Iraniens s’ils veulent pouvoir leur vendre deux nouveaux réacteurs.

Les Russes poussés au compromis

En un tel cadre, le compromis pourrait être, par exemple, de confier aux Iraniens la fabrication du combustible pour le premier réacteur de Bouchehr, les Russes se chargeant de l’alimentation des deux autres réacteurs. Une autre formule serait de laisser les Iraniens produire un tiers ou un quart du combustible nécessaire aux trois réacteurs (une fois les réacteurs 2 et 3 dotés de leur première charge), les Russes se chargeant du reste. Ceci conduirait les Iraniens à devoir détenir autour de 2022 une capacité d’enrichissement de l’ordre de 90.000 à 120.000 UTS par an. Si l’on y ajoute les besoins de l’Iran en uranium enrichi pour ses réacteurs de recherche, l’on pourrait arriver à un chiffre de l’ordre de 100.000 à 130.000 UTS par an. Ce chiffre se situe nettement en dessous de la capacité de 190.000 UTS par an évoquée comme un but à moyen terme par Ali Akbar Salehi, vice-président en charge de l’Organisation iranienne de l’énergie atomique, et à sa suite par le Guide de la Révolution, mais il est possible que cet écart soit dû à des méthodes différentes de calcul. En tout état de cause, quand on sait qu’il faut à peu près 5.000 UTS pour obtenir l’uranium hautement enrichi nécessaire pour une bombe nucléaire à implosion, les variations de capacités dans toute zone supérieure à 100.000 UTS par an perdent de leur importance en termes de non-prolifération.

Prendre au sérieux le dilemme russe

La Russie pourrait certes choisir de ne pas répondre aux attentes de Téhéran en refusant de le laisser fabriquer même une partie du combustible de Bouchehr. Cela ferait l’ affaire des Américains et des Européens qui seraient heureux de priver l’Iran de tout argument pour se doter d’une capacité d’enrichissement significative. Mais Moscou prendrait alors le risque de ne jamais conclure le contrat de construction et d’approvisionnement de deux réacteurs supplémentaires pour Bouchehr, ce qui serait une grosse perte pour son industrie nucléaire.

Il suffirait en revanche que la Russie annonce être d’accord pour associer l’Iran à la fabrication du combustible nécessaire à Bouchehr pour valider les besoins en capacité d’enrichissement déclarés par Téhéran : 10.000 UTS par an pour six ou sept ans, puis montée en puissance à 100.000 UTS par an et au-delà. Il deviendrait alors très difficile pour les Occidentaux de convaincre l’Iran de se limiter pour très longtemps à l’exploitation de quelques milliers de centrifugeuses de première génération, correspondant à 4.000 ou 6.000 UTS, comme ils l’ont tenté avec tant d’insistance jusqu’à présent.

Décidément, force est d’admettre que les intérêts russes et occidentaux divergent sur cette question cruciale de la capacité iranienne d’enrichissement. Si les Américains et les Européens veulent préserver l’unité du groupe P5+1, il leur faudra donc être particulièrement attentifs au dilemme rencontré par les Russes dans leurs discussions commerciales bilatérales avec les Iraniens. Et ils devront, bien entendu, veiller à éviter toute interférence entre ce sujet et des sources de contentieux telles que l’Ukraine ou la Syrie.

(article paru en version française sur le site Boulevard extérieur http://www.boulevard-exterieur.com/Dans-la-negociation-avec-l-Iran-soigner-Moscou.html et en version anglaise sur le site Lobelog http://www.lobelog.com/when-negotiating-with-iran-mind-the-russians/)

Minorités du monde 4. Les Gagaouzes de Moldavie

Lorsque la Moldavie, territoire soviétique situé entre Roumanie et Ukraine, à majorité roumanophone, proclame son indépendance au début des années 1990, les Slavophones de Transnistrie, province de l’est au contact de l’Ukraine, font sécession et créent, avec le soutien de la Russie, un État séparé, non reconnu par la communauté internationale, mais toujours en place aujourd’hui. A la même période, au sud de la Moldavie, une autre communauté, celle des Gagaouzes, s’inquiète lorsqu’elle voit son pays adopter comme seule langue officielle le roumain, et proclame alors sur environ 10% du territoire de la Moldavie une « République socialiste soviétique de Gagaouzie ». Cette communauté est composée de Turcs chrétiens de confession orthodoxe, qui, contrairement à la majorité des Moldaves, craignent alors par-dessus tout un rattachement du pays à la Roumanie voisine qui les ferait disparaître dans un vaste ensemble roumanophone. Les fortes tensions qui s’installent entre les autorités centrales moldaves et les Gagaouzes ne s’apaisent que lorsque la Moldavie rejette en mars 1994 par référendum le projet d’une union avec la Roumanie. A la fin de l’année un statut spécial est accordé à la région gagaouze. Elle dispose de ses propres pouvoirs législatif et exécutif, d’une capitale, Comrat (30.000 hab.), d’un drapeau et d’une totale autonomie en matière de culture, d’éducation, de questions sociales et de finances locales. Sur les quelque 3,4 millions de Moldaves, la région en question regroupe au total 170.000 habitants, dont 80% de Gagaouzes.

Force est de reconnaître que l’inquiétude des Gagaouzes quant à une absorption de la Moldavie par la Roumanie ne s’est pas apaisée au fil des dix années écoulées. En février 2014, lors d’un référendum organisé par le gouvernement local mais non reconnu par le gouvernement central moldave, la quasi-unanimité des voix exprimés (avec 70% de participation) s’est prononcée en faveur de l’union douanière avec la Russie, contre l’intégration à l’Union européenne, et en faveur de l’indépendance de la Gagaouzie au cas où la Moldavie abandonnerait sa souveraineté. 

Mais d’où viennent ces fameux Gagaouzes ? Ce sont, sans guère de doute, les descendants de tribus turques qui, poussées par d’autres envahisseurs, se sont installées au Moyen-âge au sud du delta du Danube, et se sont alors converties au christianisme. Puis, encouragées par les Russes qui souhaitaient peupler le territoire récemment conquis et encore par endroits désert de la Bessarabie, elles ont migré vers le nord au début du XIXème siècle pour occuper leur habitat actuel. La région est pauvre, dotée de peu de réserves d’eau, et vit encore aujourd’hui pour l’essentiel d’agriculture, notamment de viticulture. Adossée au statut favorable qui lui a été accordée, la communauté gagaouze s’efforce à présent de conforter son identité par la mise en valeur de sa langue turque et de son histoire, et d’acquérir aussi un peu de prospérité. Mais les moyens lui manquent cruellement. Nous pouvons l’aider, et contribuer aussi à la rapprocher de l’Union européenne, en plaçant de temps en temps sur nos tables des vins gagaouzes.

Minorités du Monde 3. Les Ouïgours de Chine

8 millions d’Ouïghours pour près d’un milliard et demi de Chinois, voilà de quoi nourrir le sentiment d’appartenir à une minorité, même si votre terre, le Xinjiang, ancien Turkestan oriental ou chinois, occupe un sixième du territoire de la Chine. Mais c’est un territoire ingrat, composé d’immenses déserts et de montagnes arides, dont les fleuves se perdent dans les sables, parsemé d’oasis où se concentre la vie. Il s’insère entre deux régions bouddhiques, le Tibet d’un côté, la Mongolie de l’autre, mais ses populations autochtones sont musulmanes.

Les Ouïghours, nomades de langue turque, apparaissent dans l’histoire au VIIIème siècle, dans l’actuelle Mongolie extérieure. Poussés par les Kirghizes, ils s’installent un siècle plus tard dans leur habitat actuel, se sédentarisent, se mêlent aux populations indo-européennes des oasis. Un moment convertis au manichéisme, pratiquant aussi le christianisme nestorien, ils finissent par tous rejoindre l’Islam sunnite.

Au XVIIIème siècle, après plusieurs expéditions, les Chinois parviennent à incorporer la région à leur empire. Elle est néanmoins mal contrôlée, les Russes tentent d’y étendre leur influence, et des révoltes locales aboutissent à plusieurs reprises à la création d’indépendances éphémères : un émirat de Kashgarie dans la seconde moitié du XIXème siècle, une République du Turkestan oriental dans les années 1930, qui renaît sous protectorat soviétique dans les années 1940.

En 1949, avec l’avènement de la République populaire chinoise, le Turkestan oriental, ou Xinjiang, est à nouveau fermement arrimé à la Chine. Le régime de Mao Tsé-Tung y mène alors une politique systématique d’installation de populations Han venues du cœur du pays et institutionnalise l’usage du mandarin. L’afflux de colons et de militaires fait passer la proportion de Chinois ethniques au Xinjiang de 6% au début des années 1950 à 40% aujourd’hui. De 1964 à 1996, la Chine utilise en outre le site de Lop Nor au cœur du désert central du Xinjiang, pour conduire 45 essais nucléaires, dont 23 dans l’atmosphère.

Alors que les Ouïghours s’identifiaient traditionnellement à leurs oasis respectives – le nom même d’Ouïghour pour les désigner dans leur ensemble ne renaît et ne se popularise qu’à l’époque contemporaine, dans les années 1930 –, cette politique du gouvernement chinois donne aux Ouïghours le sentiment de n’être plus chez eux et ravive leur sentiment national. Le phénomène est encore accentué à compter des années 1990 avec l’accès à l’indépendance de leurs voisins Kirghizes, Kazakhs, Tadjiks et Ouzbeks du fait de la disparition de l’URSS. Les manifestations s’enchaînent, et sont généralement réprimées avec une brutalité extrême : morts par tirs de la police, arrestations massives, exécutions publiques de meneurs. Elles tournent aussi à l’émeute, comme en 2009, dans la capitale du Xinjiang, Urumqi, où des affrontements entre Ouïghours et Hans font environ 200 morts.

Les indépendantistes passent aux actions terroristes, frappent au Xinjiang même, et vont jusqu’à commettre en 2013 un attentat-suicide à la voiture piégée sur la place Tian’anmen. En mars 2014, dans la gare de Kunming, au Yunnan, donc à nouveau bien loin du Xinjiang, un groupe d’Ouïghours armés de couteaux frappe à l’aveugle des voyageurs et tue 29 personnes. Le gouvernement chinois demande donc l’inscription des principaux mouvements indépendantistes Ouïghours sur les listes nationales et internationales d’organisations terroristes. Le cycle de violence qui s’est déclenché ne semble pas près de s’éteindre, même si le rapport de force paraît écrasant en faveur du gouvernement central chinois.

Mauvais accord plutôt que pas d’accord ?

« Mieux vaut pas d’accord qu’un mauvais accord » : a-t-on entendu à satiété ces derniers temps à propos de la négociation en cours avec l’Iran.

Vraiment ? Bien entendu, chacun comprend ce que signifie « pas d’accord ». Mais comment savoir à quel moment un accord devient mauvais, plutôt que bon ou même moyen ? C’est là qu’arrivent les experts. Un mauvais accord, expliquent-ils, est un accord qui permettrait aux Iraniens de produire l’uranium hautement enrichi nécessaire pour une bombe en moins de six mois. Un mauvais accord est un accord qui ne ferait pas la lumière complète sur les recherches qu’ils ont menées dans le temps pour fabriquer la bombe. Un mauvais accord est un accord qui les laisserait poursuivre leur programme de missiles balistiques. Et cætera…Et l’on finit par comprendre que tout accord moins que parfait ne pourrait être qu’un inacceptable mauvais accord.

Mais ce genre d’approche va à l’encontre de tout processus diplomatique, fait de compromis et d’échanges. Il aboutit à la conclusion qu’un accord parfait est un accord qui n’a pas eu à être négocié, et dans lequel le gagnant rafle toute la mise. Et de fait, beaucoup pensent que la non-prolifération est une affaire trop cruciale pour être soumise à compromis. Elle ne mérite que des accords parfaits.

L’Histoire, pourtant, ne confirme pas cette façon de voir. Le Traité de non-prolifération nucléaire (TNP), mère de tous les accords de non-prolifération, est, dans son ensemble comme en détail, un vaste compromis. Certains pays sont autorisés à développer des arsenaux nucléaires, mais pas les autres. Les pays qui ont accepté de renoncer à toute ambition nucléaire militaire sont quand même autorisés à pousser leurs capacités nucléaires jusqu’à la fine démarcation au-delà de laquelle commence la fabrication d’un engin nucléaire explosif. Personne n’était heureux du résultat au moment où le TNP a été conclu et personne ne se satisfait aujourd’hui de la situation à laquelle ce dispositif a abouti.

Le TNP apparaît donc comme un accord profondément imparfait : au fond, un mauvais accord. C’est en tous cas ce que la France a longtemps pensé, puisqu’elle a mis plus de vingt ans à y adhérer. Mais aurait-il mieux valu ne pas avoir d’accord ? Non, évidemment. Dans un genre différent, les accords de limitation d’armements stratégiques conclus pendant et après la Guerre froide entre l’URSS puis la Russie et les États-Unis, et signés du côté américain par les Présidents Nixon, Carter, Reagan, George H.W. Bush, Obama… étaient certainement fort imparfaits. Aurait-il mieux valu qu’ils ne fussent jamais signés ?

Pour revenir à la négociation avec l’Iran, l’envie prend d’être provocant en écrivant qu’à peu près n’importe quel accord (dans les paramètres de la négociation en cours) serait préférable à une absence d’accord. L’absence d’accord signifie en effet le développement sans contrôle du programme iranien, la croissance continue de ses capacités d’enrichissement et de son stock d’uranium enrichi, l’achèvement d’un réacteur de recherche hautement plutonigène, éventuellement la reprise des recherches sur la fabrication d’un engin nucléaire. Et par voie de conséquence l’exacerbation des tensions entre la communauté internationale et la République islamique, pouvant aboutir à des frappes sur les installations nucléaires iraniennes et à une confrontation armée.

Au regard de telles perspectives, un accord imparfait retrouve tout son charme. Souvenons-nous que les relations internationales sont nourries de processus itératifs. Les accords parfaitement agencés, cherchant à régler toutes les questions, produisent rarement des résultats durables. C’est l’histoire du traité de Versailles… L’important est de saisir au bon moment ce qui se trouve à portée de main. L’art de la diplomatie tient précisément à la capacité de discerner, puis de lier ensemble les points extrêmes de ce qui peut être accepté de bon gré par des parties en conflit. Il intègre aussi l’humilité de laisser à d’autres le soin de régler plus tard les questions sans solution immédiate, en pariant sur le fait que le nouvel environnement créé par les questions réglées offrira de nouvelles perspectives. Il garde à l’esprit l’idée qu’un accord même imparfait, s’il est fidèlement appliqué de part et d’autre, peut devenir une machine à produire de la confiance. C’est ce qui s’est passé avec le Plan commun d’action conclu le 24 novembre dernier entre les cinq membres permanents du Conseil de sécurité, plus l’Allemagne, et l’Iran. Cet accord provisoire, donc par essence imparfait, a créé les circonstances favorables à la recherche d'un dispositif plus ambitieux.

Au stade actuel des négociations, comment donner un tour concret à ces considérations générales ? Regardons la question la plus difficile, à savoir le niveau acceptable des activités iraniennes d’enrichissement. Sur ce point, la zone évidente de compromis tourne autour du maintien pour plusieurs années de ces activités à leur présent niveau, étant entendu qu’il conviendrait de les exprimer en Unités de travail de séparation (UTS) pour neutraliser l’incidence du remplacement éventuel des centrifugeuses actuelles par des centrifugeuses plus performantes. Le chiffre à retenir serait alors de 8.000 à 10.000 UTS par an.

Pour cela, les Iraniens devront admettre qu’ils n’ont pas besoin d’une capacité d’enrichissement de taille industrielle (50.000 UTS et au-delà) tant que ne seront pas sorties de terre leurs futures centrales nucléaires. Ils devraient au contraire tirer avantage de ce délai pour mettre au point des centrifugeuses plus performantes et plus sûres que le modèle primitif, à très faible rendement, qui forme l’essentiel de leur parc actuel de centrifugeuses. Ils auraient aussi tout intérêt à faire de sérieux progrès en matière de fabrication de combustibles nucléaires s’ils veulent être prêts le jour venu à satisfaire au moins partiellement les besoins de leurs futures centrales.

Les Occidentaux, de leur côté, doivent prendre en compte l’insurmontable difficulté politique pour le gouvernement iranien à envisager un démantèlement même partiel d’une capacité nationale d’enrichissement si durement acquise. Il est vrai qu’accepter le maintien de cette capacité à son niveau actuel porte en théorie le risque de voir les Iraniens acquérir rapidement des quantités significatives d’uranium hautement enrichi, s’ouvrant ainsi la voie vers la bombe. Mais au regard des conséquences autodestructrices d’une rupture d’accord aussi flagrante, le risque paraît limité, certainement beaucoup plus limité que les risques créés par l’absence de tout accord. Un tel risque est-il vraiment ingérable pour la coalition des pays les plus puissants au monde, avec tout leur potentiel diplomatique, de renseignement, et de planification opérationnelle ? Bien sûr, un tel compromis sera dénoncé avec une véhémence égale comme un mauvais accord par les critiques des deux bords. C’est pourquoi il forme probablement le bon compromis, ou dit autrement, un accord ni  bon, ni mauvais : mais mieux encore, un accord équitable.

paru en version anglaise sur le site Lobelog http://www.lobelog.com/bad-deal-better-than-no-deal/

Minorités du monde 2. Les Mapuches du Chili

Les Mapuches (« peuples de la terre ») forment un peuple indien d’environ 1,5 million d’individus, installés pour l’essentiel dans la partie centrale du Chili. Ils sont également présents dans la Pampa argentine, où ils ont pénétré dans les temps modernes en franchissant la cordillère des Andes. Habitants originels du Chili, les Mapuches ont résisté victorieusement aux tentatives d’expansion vers le sud de l’empire Inca, et se sont ensuite longuement battus contre les envahisseurs espagnols. L’un de leurs jeunes chefs, Lautaro, élevé en milieu espagnol, prend la tête de leur résistance, familiarise ses troupes avec la tactique des Conquistadors, notamment avec l’usage de la cavalerie, et inflige aux Espagnols plusieurs cuisantes défaites, dont l’une voit périr Pedro de Valdivia, le conquérant du Chili.

Lautaro meurt lui-même au combat trois années plus tard. Mais pendant trois siècles, les Européens ne se risquent guère à pousser leur avantage et de vastes territoires au sud de la capitale Santiago, groupés sous le nom d’Araucanie, restent hors du contrôle du gouvernement central. Un aventurier français, Antoine de Tounens, tente même d’y fonder en 1860 un royaume indépendant. Entre temps la colonisation se développe, notamment avec l’installation systématique dans la région d’immigrants allemands. Face à la résistance des Mapuches, l’armée chilienne mène plusieurs campagnes de « pacification ». Il lui faut près de 20 ans d’efforts pour que les territoires mapuches passent définitivement, en 1883, sous contrôle de l’État chilien. Il en est à peu près de même, et à même époque, de l’autre côté des Andes, avec la politique argentine de « conquête du désert ».

Depuis, les Mapuches se sont majoritairement fondus dans la population chilienne, y compris dans la population urbaine, lui donnant son aspect en grande partie métissé. Mais dans leurs régions d’origine, les Mapuches, restés agriculteurs, et souvent regroupés en communautés, gardent le souvenir des persécutions subies. Ils s’efforcent aussi de protéger leur langue, le mapudungun (« langue de la terre »), encore parlée en différents dialectes par quelques centaines de milliers de locuteurs.

Au début des années 1970, à l’occasion de la réforme agraire lancée par l’Unité populaire, les Mapuches tentent de récupérer une partie de leurs terres. En réaction à ce mouvement, le régime du général Pinochet mène une politique de démantèlement des terres communautaires et de distribution de titres de propriété individuels. Le retour de la démocratie conduit en revanche à la promulgation en 1993 d’une « loi indigène », reconnaissant l’existence de propriétés collectives et mettant en place une Corporation nationale de développement indigène. Ces nouvelles dispositions n’éteignent toutefois pas les tensions entre les communautés mapuches et leur environnement. On a pu le voir à l’occasion de la construction sur des terres mapuches, dans de hautes vallées des Andes, de deux centrales hydro-électriques au tournant des années 2000, ou encore dans les conflits générés par l’exploitation forestière intensive de leurs zones d’habitat.

Accord nucléaire avec l’Iran : dernière – dure – ligne droite ?

Les acteurs

A ce jour, les négociateurs des deux parties sur l’avenir du programme nucléaire iranien ont été d’une remarquable discrétion. Même à niveau politique, chacun a été étonnamment tranquille. Ceci est de bon augure. Trop d’occasions ont été gâchées dans le passé par des rafales de déclarations calibrées pour les opinions intérieures. Il faut spécialement féliciter ici Wendy Sherman, la négociatrice américaine, pour être parvenue à si peu en dire en tant de mots, et si aimablement, dans ses nombreuses réunions en off avec la presse.

L’association aux négociations de l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) est d’une valeur inestimable. L’Agence apporte une expertise unique et certifie régulièrement la façon dont l’Iran s’acquitte de ses engagements. Elle contribue ainsi de façon décisive à la bonne progression des discussions.

De façon surprenante, les négociateurs iraniens apparaissent comme l’élément moteur du processus. Ils ont saisi l’initiative à l’occasion de la visite à New-York, en septembre dernier, du président Hassan Rouhani, et ne l’ont jamais abandonnée, donnant le rythme, fixant les objectifs. C’est le ministre iranien des affaires étrangères qui a proposé d’aborder dès le mois de mai la rédaction de l’accord final et de tenter d’aboutir à la fin juillet.

Ceci contraste plaisamment avec la lenteur et la rigidité jusque là manifestées du côté iranien, notamment à l’époque d’Ahmadinejad, mais aussi dans des circonstances beaucoup plus favorables, dans la période 2003-2005, alors que Rouhani conduisait lui-même la négociation. A cette époque, les diplomates iraniens qui se trouvaient en première ligne subissaient un lourd dispositif de contrôle freinant tous leurs mouvements. Tirant les leçons de l’expérience, Rouhani, aussitôt élu président de la République, a obtenu carte blanche du guide de la Révolution, Ali Khamenei, sur le pilotage du dossier nucléaire. Khamenei s’est réservé la définition des lignes rouges et la capacité d’émettre réserves et critiques, mais a jusqu’à présent soutenu l’équipe des négociateurs.

De fait, l’une des premières décisions de Rouhani a été de transférer la négociation du dossier nucléaire du Conseil suprême de sécurité nationale au ministère des affaires étrangères. Il a ensuite mis en place des circuits courts d’arbitrage et de contrôle et réuni une équipe de diplomates aguerris, parfaitement à l’aise avec les codes et les mœurs de leurs partenaires occidentaux. Ce dispositif a fait merveille. Il a mis aussi en relief la maladresse collective de l’équipe d’en face, formée par les cinq membres permanents du Conseil de sécurité et l’Allemagne (P5+1). Ceci s’est vu début novembre dernier, quand quatre ministres occidentaux des affaires étrangères se sont rués prématurément à Genève, semant la confusion devant des médias médusés. Mais comme le disait Foch : «  après avoir dirigé une coalition, j’ai beaucoup moins d’admiration pour Napoléon… ».

Le fond des choses

Pour en arriver au cœur du sujet, un certain nombre de points en cette affaire semblent près d’être réglés. L’Iran est prêt à plafonner à 5% l’enrichissement de son uranium, et à limiter son stock d’uranium légèrement enrichi immédiatement réutilisable pour des enrichissements plus élevés, donc plus sensibles. L’usine d’enrichissement souterraine de Fordo, fort controversée, finira probablement en unité de recherche et de développement. Le réacteur de recherche d’Arak, actuellement en construction, pouvait dans sa configuration de départ générer à peu près dix kilogrammes de plutonium par an, soit assez pour une ou deux bombes. Ali Akbar Salehi, président de l’Organisation iranienne de l’énergie atomique, a laissé entendre que cette configuration pourrait être modifiée pour utiliser de l’uranium légèrement enrichi plutôt que de l’uranium naturel. Cela diviserait par un facteur allant de 5 à 10 la capacité plutonigène du réacteur. Et l’Iran a déjà confirmé qu’il n’avait pas l’intention de se doter de l’unité de retraitement qui serait indispensable pour extraire du plutonium de qualité militaire des combustibles consommés dans le cœur de ses réacteurs.

En fonction du rythme de levée des sanctions, l’Iran semble aussi prêt à revenir à une mise en œuvre de facto du Protocole additionnel de l’AIEA, permettant un contrôle renforcé sur l’ensemble de ses activités nucléaires. De plus, il devrait être prêt à lancer la procédure de ratification de ce Protocole dès que le Conseil de sécurité se sera lui-même montré disposé à retirer de son agenda le dossier nucléaire iranien, lavant ainsi la cuisante humiliation infligée en 2006 à l’Iran, lorsqu’il avait voté sa première résolution sur le sujet.

Les points à régler

A ce jour, cinq points difficiles sont encore sur la table. Le plus ardu concerne le format de la capacité iranienne d’enrichissement. Le Plan commun d’action adopté en novembre dernier évoque la nécessité de définir à ce sujet « des paramètres correspondant à des besoins concrets, assortis de limites définies d’un commun accord portant sur l’étendue et le niveau d’enrichissement ». Mais l’Occident s’est plutôt concentré sur la question du breakout time, ou temps nécessaire pour acquérir assez d’uranium enrichi pour une première bombe, dans le cas où l’Iran déciderait de renier tous ses engagements. Ce délai a été évalué à environ deux mois dans l’état actuel du programme d’enrichissement iranien. D’où l’idée que pour rallonger significativement ce délai, l’Iran devrait ramener le nombre de ses centrifugeuses des 20.000 actuellement installées à 2, 4 ou 6.000.

Une telle réduction du nombre de ses centrifugeuses est clairement inacceptable pour l’Iran. Emboîtant le pas aux éléments les plus conservateurs du régime, le Guide suprême a récemment exclu tout marchandage sur les acquis de l’Iran en matière nucléaire. Heureusement, d’autres voies s’ouvrent pour apaiser les inquiétudes de l’Occident. D’abord, disposer d’assez d’uranium pour une bombe ne veut pas dire avoir la bombe. Il y a encore plusieurs mois de travail pour y arriver. Ensuite, l’on peut s’interroger sur la nécessité pour la communauté internationale de disposer de plus d’un ou deux mois pour répondre de façon appropriée à un évènement aussi attendu, aussi analysé, que la course de l’Iran vers la bombe. Si elle n’y parvient pas en deux mois, pourquoi réussirait-elle en six ? Troisièmement, ce fameux Breakout Time pourrait être aisément rallongé sans réduire le nombre actuel de centrifugeuses, simplement en obtenant de l’Iran qu’il emploie aussi vite que possible son uranium légèrement enrichi comme combustible de réacteur, ce qui le rendrait inutilisable pour des enrichissements supérieurs conduisant à la bombe. Sur ce point, l’alimentation du réacteur de recherche d’Arak en combustible à base d’uranium légèrement enrichi pourrait résoudre une bonne partie du problème.

Il est toutefois malheureux que les Iraniens aient fait jusque là aussi peu d’efforts pour identifier les « besoins pratiques » mentionnés, à leur initiative, dans l’accord de Genève. Le porte-parole de l’Organisation iranienne de l’énergie atomique a annoncé qu’un document détaillé était en cours d’élaboration à ce sujet, et serait soumis pour approbation au Parlement iranien, sans doute sous forme de loi de programmation nucléaire. Mais la durée d’un tel processus risque fort de s’étendre très au-delà du terme fixé à la négociation en cours.

Entre temps, nous savons que les Russes ont l’obligation de fournir pour encore huit ans le combustible à base d’uranium légèrement enrichi nécessaire à la centrale nucléaire de Bouchehr. Ce temps passé, ils résisteront à l’idée d’introduire dans cette centrale du combustible d’origine iranienne, la vente de combustible étant pour eux l’élément le plus profitable de leur contrat avec l’Iran. Ils agiront de même lorsqu’ils discuteront de la construction et de la gestion de nouveaux réacteurs en Iran. En tout état de cause, de tels réacteurs, ou des réacteurs venant d’ailleurs, ne seront pas opérationnels en Iran avant une décennie. Tout ceci pour dire que si un nombre de l’ordre de 20.000 centrifugeuses était finalement jugé acceptable par la communauté internationale, aucun « besoin concret » ne se dessine à l’horizon qui justifierait un relèvement de ce chiffre dans les années à venir.

Autre point difficile, celui de la recherche et du développement dans le domaine nucléaire. L’Ouest souhaiterait voir l’Iran renoncer à toute activité de ce type, notamment dans le domaine de la centrifugation. A nouveau, le Guide suprême et les Conservateurs ont tracé là une ligne rouge. De fait, les ingénieurs iraniens travaillent à la mise au point de modèles de centrifugeuses d’un rendement pouvant atteindre jusqu’à quinze fois celui du modèle primitif actuellement utilisé. Là, une solution simple a été suggérée par Salehi : plutôt que de définir pour l’ensemble des activités d’enrichissement iraniennes un plafond en nombre de centrifugeuses, qui pourrait être contourné par l’utilisation de centrifugeuses plus performantes, les parties à l’accord devraient fixer ce plafond en unités de travail de séparation (UTS), l’équivalent des chevaux-vapeur en matière nucléaire. Ainsi l’introduction des centrifugeuses plus performantes qui pourraient être mises au point réduirait à due proportion le total des centrifugeuses autorisées.

Un troisième sujet difficile concerne les recherches en cours de l’AIEA sur les « possibles dimensions militaires » du programme nucléaire iranien. Des demandes d’accès répétées à des installations et à des personnes suspectes sur la base des résolutions du Conseil des gouverneurs de l’AIEA et du Conseil de sécurité ont été repoussées ou esquivées par l’Iran. En fait, dans le fil des évaluations de la communauté américaine du renseignement, il est largement admis par les experts que le programme iranien de mise au point d’une bombe a été arrêté fin 2003 avant d’avoir atteint son but. Dix ans ont passé, ce programme s’enfonce donc peu à peu dans l’histoire. Mais les gens qui s’y sont impliqués ont dû se faire promettre une certaine forme d’immunité en échange de leur acceptation de l’interrompre, d’où la difficulté à faire la pleine lumière sur le sujet. En des occasions du même genre, comme en Égypte, en Corée du Sud ou à Taïwan, l’AIEA a accepté de ne pas divulguer le détail des découvertes de ses inspecteurs, une fois assurée de la cessation et de la neutralisation de ces programmes. Une formule du même genre mériterait d’être explorée dans le cas iranien.

Le quatrième point tourne autour des missiles balistiques iraniens. L’Occident souhaite les inclure dans la négociation comme source de préoccupation identifiée par le Conseil de sécurité, mais cette perspective a été aussitôt rejetée par l’Iran. Il faut ici comprendre que Téhéran a accepté de négocier sur son programme nucléaire comme programme civil, placé sous l’égide du Traité de non prolifération (TNP). Des négociations sur des missiles relèvent d’un tout autre monde, celui de la défense et du désarmement, où les négociations sont par définition collectives, à l’exception des mesures unilatérales imposées à des nations vaincues. S’il y a une solution ici, c’est par l’affirmation de l’intention des parties d’œuvrer à l’ouverture d’une négociation collective sur le niveau et la distribution des missiles balistiques dans la région, avec l’idée d’amener les participants à rejoindre le Code international de conduite contre la prolifération des missiles balistiques, adopté en 2002 à la Haye.

Le dernier point, peu mis encore en lumière, mais pas le moins difficile, concerne la durée de l’accord général sur lequel la négociation est supposée déboucher. Selon les termes du Plan commun d’action ouvrant la voie à cet accord, celui-ci, une fois pleinement mis en œuvre pour la durée de toutes ses dispositions, devra laisser la place au régime de droit commun applicable aux membres du TNP. L’Iran serait alors relevé de tous ses engagements spécifiques, tels que la limitation de ses activités d’enrichissement. Bien entendu, les contrôles de l’AIEA sur l’ensemble du programme iranien, relevant d’un accord à durée illimitée, demeureraient. Mais pour passer ainsi d’un régime d’exception au régime de droit commun, la communauté internationale s’attendra à être pleinement rassurée sur la nature pacifique du programme iranien. Pour en arriver là, la conduite générale du régime iranien et la qualité de ses relations avec le monde extérieur joueront un rôle au moins aussi important que l’état de son programme nucléaire. Mais ce genre de considération ne peut être mis par écrit dans un accord. Les Iraniens insisteront probablement sur une durée maximale de cinq ans. L’Occident, pour sa part, verrait bien ce régime de contraintes spéciales indéfiniment prolongé. Il faut espérer, si des solutions ont été trouvées sur tous les autres points en suspens, qu’une forte pression s’exercera pour dégager un compromis sur ce point ultime, afin de boucler la négociation.

Minorités du Monde 1. Les Tatars de Crimée

Peuple nomade d’Asie centrale, voisin des Mongols, appartenant au rameau turc, les Tatars débouchent avec ceux-ci en Europe orientale au XIIIème siècle. Après avoir poussé jusqu’en Europe centrale, ils fondent des royaumes, les khanats, au nord de la Mer Noire et de la Caspienne, autour de la Volga. C’est alors qu’ils se sédentarisent et commencent à se mêler aux populations locales. Un siècle plus tard, un nouveau conquérant, Tamerlan, envahit la région, puis les Russes à leur tour étendent leur territoire. Une partie des Tatars reflue vers la Crimée, péninsule plus aisée à défendre. Le dernier des khanats tatars, le khanat de Crimée, dont la population s’est convertie à l’Islam, s’intègre au XVème siècle à l’Empire ottoman. Les Tatars de Crimée mènent encore pendant deux siècles des raids dans les plaines russe et ukrainienne pour alimenter un trafic prospère d’esclaves. Ils se heurtent alors aux Cosaques, troupes irrégulières composées de paysans-soldats, qui les imitent dans leurs méthodes de razzia. Mais à la fin du XVIIIème siècle, à la suite d’une défaite ottomane face aux Russes, le Khanat de Crimée disparaît, absorbé dans l’empire des Tsars.

Dès lors, les Tatars de Crimée s’enfoncent dans la condition de peuple minoritaire. Tout au long du XIXème siècle, le gouvernement russe mène une politique de colonisation du pays par des paysans slaves. Il pousse massivement et brutalement les Tatars à émigrer, vers la Sibérie, vers l’Anatolie ottomane, ou encore vers les territoires européens de l’Empire ottoman. C’est ainsi qu'on en retrouve aujourd’hui en Roumanie, en Bulgarie et en Turquie. L’URSS ne se comporte pas mieux à leur égard. Ils payent lourdement le prix des famines générées  par la guerre civile des débuts de la révolution, puis par la politique stalinienne de collectivisation de l’agriculture. Durant la deuxième guerre mondiale, la Crimée est occupée par les Nazis et une partie des Tatars se retrouve enrôlée dans les troupes auxiliaires des armées allemandes. C’est le motif choisi en 1944 par Staline et Beria pour déporter les Tatars de Crimée vers des territoires excentrés de l’Union soviétique, notamment vers l’Ouzbékistan. 200.000 seront ainsi expulsés, une partie importante périra dans l’opération. Il faudra attendre la dislocation de l’URSS pour qu’ils soient autorisés à regagner leur patrie, entre temps rattachée à l’Ukraine par Kroutchev. Ils s'y réinstalleront tant bien que mal. 250.000 Tatars sont actuellement recensés en Crimée. Ils y représentent environ 12% de la population et s’efforcent de protéger leur langue, d’origine turque, écrite aujourd’hui en alphabet cyrillique ou latin. Ils n’ont guère été choyés par le gouvernement de Kiev, mais à la lecture de leur histoire, on comprend qu’ils voient avec inquiétude le retour de leur pays dans le giron de la Russie. Ils s’opposent en cela à leurs vieux adversaires, les Cosaques, qui ont retrouvé leur rôle d’auxiliaires des troupes russes pour la prise du contrôle du territoire de la Crimée.

Auto-détermination et droit international sous les Tropiques

En 1841, l’Île de Mayotte, qui compte alors environ 3.000 habitants, est cédée par le sultan Andriantsoly à la France contre une rente viagère personnelle de 1.000 piastres. Les trois autres iles de l’archipel des Comores, la Grande-Comore, Anjouan et Mohéli, sont plus tard placées sous protectorat et directement gérées par la France à partir de 1912, à la suite de la conquête de Madagascar.

En 1946, les quatre îles de l’archipel des Comores sont pour la première fois placées sous administration unifiée. Elles sont dotées en 1957 d’une assemblée territoriale élue.

A la suite de l’élection en 1972 aux Comores d’une assemblée favorable à l’indépendance, une loi du 23 novembre 1974 prévoit l’organisation d’une consultation des populations de l’archipel. Prudemment, la loi prévoit que dans un délai de six mois après la proclamation des résultats, le Parlement français sera « appelé à se prononcer sur la suite qu’il estimera devoir donner à cette consultation ». A même époque, deux résolutions de l’Assemblée générale des Nations Unies, en date des 14 décembre 1973 et 13 décembre 1974, demandent à la France « de garantir l’unité et l’intégrité territoriale de l’Archipel des Comores ». La France ne prend pas part au vote de la première résolution, la seconde est adoptée sans vote.

La consultation a lieu le 22 décembre 1974. Sur 175.000 inscrits, 163.000 prennent par au vote, 154.000 votent pour l’indépendance. Toutefois, à Mayotte, sur 16.000 inscrits, dont 12.400 votes exprimés , 4.300 seulement font le choix de l’indépendance, 8.100 électeurs expriment le souhait de demeurer attachés à la France.

Le 6 juillet 1975, devant les hésitations de la France, le président du gouvernement des Comores proclame unilatéralement l’indépendance du pays. Le détachement de la Légion étrangère présent aux Comores (environ 200 hommes) se replie sur Mayotte.

Le 12 novembre 1975, l’Assemblée générale des Nations Unies, sur proposition du Conseil de sécurité, admet les Comores comme membre de l’ONU, en rappelant que le nouvel État inclut bien les quatre îles de l’archipel. La France ne prend pas part au vote.

Le 31 décembre 1975, une loi détache la Grande-Comore, Anjouan et Mohéli de la République française et organise une nouvelle consultation de la population de Mayotte. Cette loi, déférée par l’opposition au Conseil constitutionnel, est déclarée par celui-ci conforme à la Constitution.

Le 28 janvier 1976, le Président des Comores saisit d’urgence le Conseil de sécurité des Nations Unies du projet de consultation de la population de Mayotte.

Le Conseil de sécurité aborde l’affaire des Comores le 4 février. Le représentant de la France déclare au Conseil que la consultation qui doit avoir lieu à Mayotte « découle d’une scrupuleuse application du principe d’auto-détermination ». Le 6 février, un projet de résolution déposé par la Tanzanie, le Bénin, la Guyane, la Libye et le Panama demande à la France de renoncer à son projet de consultation. Le projet recueille 11 voix favorables, 3 abstentions et le veto de la France. La résolution est donc repoussée. Pour la première fois dans l’histoire des Nations Unies, la France a utilisé seule son droit de veto.

La consultation des Mahorais a lieu le 8 février 1976. Sur 21.000 inscrits, 18.000 prennent par au vote, 17.800 choisissent de demeurer au sein de la République française.

Le 24 décembre 1976, une loi érige Mayotte en collectivité territoriale de la République française. Jusqu’en 1994, l’Assemblée générale des Nations Unies adopte chaque année (sauf en 1978) une résolution demandant à la France de restaurer l’unité et l’intégrité territoriales des Comores. Chaque fois, la France vote contre, soit seule, soit en compagnie de Monaco.

Une loi organique du 21 février 2007 confère à Mayotte le statut de collectivité d’Outre-Mer.

Le 29 mars 2009, les Mahorais sont invités à se prononcer sur l’accès de l’île au statut de département français. Sur 71.000 inscrits, 43.800 prennent part au vote. Le nouveau statut est adopté par 41.000 électeurs. Le 7 décembre 2010, deux lois organisent la transformation de Mayotte en département français. Cette transformation intervient le 31 mars 2011.

La gouvernance de l'économie de marché mondialisée

(Après un long sommeil, je réactive ce petit blog avec la parution d'un article, que je crois important, de mon ami Georges Le Guelte, paru récemment dans "La Croix". Je publierai aussi prochainement de petites chroniques sur "les minorités du monde" qui, je l'espère, pourront vous intéresser. Bonne lecture à toutes et tous!)

Le traité de libre-échange en cours de discussion entre les Etats-Unis et l’Union européenne a pour objet de supprimer les obstacles aux échanges commerciaux entre les deux rives de l’Atlantique. Les droits sur l’entrée des marchandises en Europe étant très faibles, sauf pour les produits agricoles, les discussions porteront essentiellement sur l’assouplissement ou l’élimination des règles qui protègent la santé ou la sécurité de la population en interdisant la vente ou en limitant la consommation de certaines substances. Cela concerne surtout les denrées alimentaires, les médicaments, les insecticides, le tabac, les hydrocarbures, les armes etc.

Cependant, le traité aura de graves conséquences bien au-delà de ses aspects commerciaux. Sa signature marquera une profonde rupture dans l’évolution des institutions et de l’exercice du pouvoir. En effet, un an avant de rencontrer leurs interlocuteurs américains, les fonctionnaires de la Commission ont lancé une série de consultations avec les milieux d’affaires des deux côtés de l’Atlantique (US Chamber of Commerce, et Business Europe) pour savoir ce qu’ils attendaient de l’accord[1]. L’une des revendications des industriels concerne la façon dont le traité sera appliqué si, après son entrée en vigueur, l’une des deux parties modifie sa réglementation intérieure. Au lieu d’une renégociation du traité, ils demandent qu’une commission mixte, composée de responsables américains et européens de haut niveau, harmonise les normes applicables en Europe et aux Etats-Unis, pour les adapter à la situation nouvelle. En d’autres termes, après la conclusion du traité, c’est cette commission mixte qui définira les règles qui devront être respectées aux Etats-Unis, dans l’Union européenne, et dans tous les pays qui voudront y exporter leurs marchandises.

Les industriels veulent également pouvoir proposer à cette commission les textes qu’ils souhaitent voir adopter, et participer à ses délibérations. Les négociateurs européens semblent avoir déjà accepté qu’ils transmettent des projets de texte, tout en étant plus réservés sur leur participation aux débats. Il est cependant difficile d’imaginer que la commission mixte puisse longtemps examiner des projets d’amendement tout en refusant d’entendre le point de vue de ceux qui les défendent. Si le mécanisme voulu par les industriels est retenu, les règles applicables sur une grande partie de la planète pour tout ce qui concerne l’économie et la finance seront décidées, après la signature du traité, par une instance constituée de représentants de l’Administration américaine, de fonctionnaires européens n’ayant aucune responsabilité politique, et de représentants des actionnaires des entreprises transnationales.

C’est une étape supplémentaire vers une nouvelle forme de société, organisée pour et par les actionnaires des grandes firmes, et dont plusieurs éléments sont déjà en place. Au niveau inférieur, près de 6000 lobbyistes sont enregistrés à Bruxelles, pour tenter d’obtenir, des instances européennes, des décisions favorables aux entreprises qui les emploient. A un échelon plus élevé, « Business Europe » représente, auprès de la Commission, les intérêts de l’ensemble des milieux d’affaires. Au niveau supérieur, la Table ronde européenne, créée en 1983 avec le soutien de deux commissaires européens, rassemble les PDG d’une cinquantaine de grands groupes dont le siège est en Europe. Elle définit les objectifs à long terme communs aux grandes entreprises, et ses recommandations sont souvent entendues. Elle a ainsi vigoureusement soutenu le projet de traité de libre-échange américano-européen, et plus récemment elle s’est prononcée pour une amélioration de la compétitivité des entreprises européennes. Le mécanisme qui serait mis en place après la signature du traité de libre-échange aurait une tout autre portée, puisque les milieux d’affaires feraient partie de l’institution sensée représenter l’intérêt général et investie, pour cette raison, du pouvoir régalien d’édicter les lois.

Dans tous ces développements, la Commission européenne a largement collaboré avec les milieux d’affaires. Pourtant, rien dans l’évolution qui se dessine ne relève d’un quelconque complot. Les mécanismes envisagés par les grandes firmes et par la Commission européenne ne sont que la conséquence logique du fonctionnement d’une économie de marché de plus en plus mondialisée, ils ne font que traduire dans les institutions ce qui est déjà la réalité économique et sociologique. Le traité de libre-échange n’est au surplus qu’une étape. Une fois que les règles de vente et de consommation des produits seront uniformisées, une harmonisation de la fiscalité et de la protection sociale aux Etats-Unis et en Europe sera nécessaire pour que la concurrence ne soit pas faussée. Et pour qu’aucune des deux parties ne bénéficie d’une prime de change, une monnaie commune devrait être adoptée. La signature du traité n’est pas une fatalité, mais une fois qu’il sera conclu, il sera très difficile, voire impossible, de s’opposer au mécanisme qu’il aura enclenché.

Georges Le Guelte

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[1] International New York Times, 9 octobre 2013, pages 16 et 19, “Business got an early say in EU trade talks” et “Business gets its voice heard in US-EU talks”.

Une leçon de diplomatie

Si les ministres des affaires étrangères des pays concernés par la négociation nucléaire avec l’Iran étaient restés chez eux plutôt que de se précipiter à Genève le 8 novembre dernier, la dernière réunion aurait aisément pu être présentée comme un succès. A la fin de la session, les deux négociateurs en chef, Catherine Ashton pour les cinq membres permanents du Conseil de sécurité et l’Allemagne, Abbas Araqchi pour l’Iran, se seraient félicités en un communiqué commun des importantes avancées engrangées, et exprimé l’espoir d’atteindre, au prix d’efforts supplémentaires, un accord complet en une ou deux réunions.

De fait, il n’est pas habituel que des ministres se joignent à une négociation complexe avant que l’accord à atteindre ne soit pratiquement finalisé. Un ou deux points peuvent être éventuellement laissés à leur appréciation, s’ils se situent bien à leur niveau, qui est politique et non technique. Mais tel n’a pas été le cas début novembre à Genève. Déjà Zarif, le ministre iranien, était dès le début sur place. Puis Kerry, le secrétaire d’État américain, a pris la décision de bouleverser l’agenda de sa tournée au Proche-Orient pour voler vers Genève. Mais à ce moment, le projet d’accord contenait encore des formules entre crochets, portant sur des points cruciaux.

Pourquoi donc un tel choix ? Peut-être a-t-il relevé de la seule initiative de John Kerry. Peut-être Catherine Ashton, ou la délégation américaine, ou les deux ensemble, l’ont-ils convaincu qu’il était temps pour lui de venir, l’accord étant proche d’être conclu. Dans tous les cas il y a eu erreur d’appréciation, alliée à un excès de confiance dans la capacité américaine à emporter la décision. Peut-être aussi l’accord avait-il été effectivement finalisé, mais les Français seraient revenus de façon inattendue sur leur soutien. Ceci aurait été une grave faute de comportement. Rien pour le moment n’est venu étayer cette hypothèse.

A partir de là, tout ne pouvait aller que de mal en pis. La simple annonce de l’arrivée de Kerry soulevait aussitôt une vague d’espoir faiblement étayé. Informés de la décision de Kerry, les ministres européens se sont crus obligés de courir à Genève, ne serait-ce que pour rester dans le jeu. Pressés par une foule de journalistes, les ministres présents étaient dans l’obligation de parler pour exister. La plupart d’entre eux se sont limités à des déclarations de tonalité optimiste. Seul Laurent Fabius a choisi la voie opposée. En rompant la règle de confidentialité qui avait été adoptée pour ces négociations, en laissant paraître son irritation devant la tournure des évènements, il devenu une sorte de paratonnerre, attirant la foudre de toutes les frustrations générées par le fossé existant entre les difficultés pratiques de la négociation et les attentes du public. Et l’arrivée au dernier moment des ministres russe et chinois n’y pouvait rien changer. La négociation a donc pris l’allure d’un échec.

S’il y a eu erreur du côté français, cela a été de se laisser enfermer dans le rôle d’empêcheur de tourner en rond. Ou était-ce, comme on l’a beaucoup écrit, un choix délibéré en faveur des intérêts français en Israël et dans la Péninsule arabique ? L’histoire le dira. Mais s’il s’agissait d’intérêts en cette affaire, la France aurait plutôt choisi de se positionner en meilleure amie de l’Iran, et plaidé à haute voix pour une rapide levée des sanctions. Car c’est là un marché de 75 millions de consommateurs, de loin le plus important de la région, privé par les sanctions de biens et d’équipements de pointe. C’est là que la France pourrait vendre du jour au lendemain au moins une ou deux centrales nucléaires et trois ou quatre douzaines d’Airbus. C’est là qu’elle pourrait à nouveau produire des centaines de milliers de voitures, reprendre l’exploitation de champs pétroliers et gaziers majeurs, et même contribuer à la remise à niveau d’un système de défense obsolète.

Revenons à la diplomatie. Dans le temps, lorsque des négociateurs désignés par leurs gouvernements respectifs parvenaient à un accord sur un texte commun, il était d’usage qu’ils y apposent leur paraphe. Ceci marquait la fin de la négociation. Il appartenait ensuite aux gouvernements concernés d’approuver ou de rejeter le texte, sans plus pouvoir le modifier. S’il était approuvé, il pouvait alors être signé, par exemple au niveau des ministres des affaires étrangères, dotés de pouvoirs permanents en matière de conclusion d’accords internationaux. Tout ceci se passait évidemment avant les téléphones portables et les avions gouvernementaux prêts à transporter les ministres d’un bout à l’autre de la planète. Mais les participants à la négociation nucléaire en cours auraient sans doute intérêt à garder en tête au moins l’esprit de ces procédures éprouvées. Ils pourraient en avoir besoin au long du rude parcours qui les attend. Car cette négociation complexe devra encore franchir de difficiles étapes, au-delà du premier accord qui pourrait être, avec un peu de chance, signé dans les jours prochains à Genève.