résumé : dans les dernières années du Chah, la relation Europe-Iran
n’a rien de saillant, sinon l’ambitieuse coopération nucléaire lancée avec
l’Allemagne et la France. La dimension cataclysmique de la Révolution islamique
marque un changement de paradigme. Une relation plus riche, mais aussi plus
tourmentée commence à se nouer. Elle est notamment ponctuée par le
positionnement européen dans la guerre Iran-Irak, puis par l’alternance de
crises (fatwa contre Salman Rushdie, assassinat d’opposants kurdes à Berlin…)
et d’accalmies. Mais à partir de 2002, c’est le dossier nucléaire qui va
mobiliser toutes les énergies. L’Europe cherche d’abord, mais sans succès, une
solution négociée. Elle s’oriente ensuite, en partenariat avec les États-Unis,
vers une politique de pressions et de sanctions croissantes. Ce sont finalement
les Etats-Unis qui trouveront, en 2015, la formule d’un accord. Mais l’arrivée
de Donald Trump rebat les cartes. La relation Europe-Iran entre dans une
nouvelle période d’incertitude.
*
Sur les cinquante dernières années, la relation entre l’Iran et
l’Europe (terme générique utilisé ici pour désigner la CEE, puis la Communauté
européenne, enfin l’Union européenne, et parfois tout ou partie des États-membres)
n’a rien d’un long fleuve tranquille. Elle a commencé modestement, en 1963,
avec la conclusion d’un accord de commerce et de coopération qui facilitait
l’entrée en Europe des produits traditionnels iraniens : pistaches, tapis,
caviar (Tabatabaei, 2008). Les Européens sont certes alors présents en Iran,
notamment sur le plan économique : par exemple Allemands et Français pour
le développement du programme nucléaire ambitieux du Chah. Mais c’est seulement
en 1992, bien après la Révolution islamique, donc, que le Traité de Maastricht met
en place une politique extérieure et de sécurité commune. Jusque-là il n’existe
qu’une « coopération politique » largement informelle, et débouchant,
pour l’essentiel, sur des déclarations communes.
L’Europe et l’arrivée de la Révolution islamique
Dans les années 1970, les Européens accueillent, comme les États-Unis,
de nombreux étudiants iraniens envoyés par leur famille ou par le Chah se
former à l’étranger faute de capacités de formation suffisantes sur place. Un
certain nombre d’entre eux s’imprégneront d’ailleurs des idées révolutionnaires
de l’époque, et occuperont pour un temps limité des positions éminentes au sein
de la nouvelle République islamique : tels Abdolhassan Bani Sadr, ministre
des Affaires étrangères, puis Président de la République de février 1980 à juin
1981, avant de se réfugier en France, ou encore Sadegh Ghotbzadeh, brièvement
ministre des Affaires étrangères, avant d’être exécuté en 1982 pour complot
contre le régime. Tous deux avaient été proches de l’Ayatollah Khomeyni au
cours de son séjour à Neauphle-le-Château, d’octobre 1978 à février 1979.
À compter de 1978, donc, les Européens voient monter avec sidération la
révolution islamique puis, après le départ du Chah, la mise en place d’un
régime d’un modèle non identifié. Ils accueillent, comme les États-Unis
et le Canada, de nombreux réfugiés politiques. La France, en particulier, à la
fureur du nouveau régime, accorde l’asile politique à de nombreux Moudjaheddine
du Peuple, victimes, mais aussi acteurs, des affrontements souvent sanglants
qui opposent les religieux aux militants progressistes ou d’extrême-gauche durant
les premiers temps de la révolution. Les Européens vibrent à l’unisson des
Américains lorsque l’ambassade des États-Unis à Téhéran est occupée en
novembre 1979, et que 52 diplomates sont pris en otage. Français et Allemands,
notamment, ne ménagent pas leur soutien à Saddam Hussein dans la guerre qui
l’oppose à l’Iran de 1980 à 1988. En Iran, s’ancre alors dans les mémoires
collectives le prêt par la France à l’Irak d’avions de combat Super-étendard,
ou les ventes par l’Allemagne de précurseurs contribuant à la fabrication
d’armes chimiques. Et la République islamique se venge sans attendre en
pilotant un certain nombre d’attentats et de prises d’otages.
Une reprise des relations plutôt mouvementée
Avec le retour de la paix, les relations de l’Iran avec les Européens
tendent à s’apaiser, malgré l’émotion suscitée par la fatwa émise en février
1989 par l’Ayatollah Khomeyni, encourageant l’exécution pour blasphème de
l’écrivain britannique Salman Rushdie. Les Européens rappellent aussitôt leurs
ambassadeurs. Mais la mort peu après de l’Ayatollah permet de passer l’éponge,
les Ambassadeurs reviennent en juin. En 1988, la France avait repris ses
relations diplomatiques interrompues un an plus tôt. Elle règle aussi en 1991
son contentieux financier avec l’Iran relatif aux contrats nucléaires de
l’époque du Chah. Mais pas question pour les Européens de renouer des
coopérations nucléaires avec l’Iran : des rumeurs commencent à courir sur
les ambitions nucléaires militaires de Téhéran et les Américains veillent au
grain. Seuls les Russes osent défier Washington en acceptant d’achever la
construction du réacteur électronucléaire de Bouchehr, abandonnée par les
Allemands, faute d’être payés, à l’orée de la Révolution islamique.
La véritable entrée en scène de l’Europe comme institution date de
décembre 1992, avec la décision prise à Edimbourg par le Conseil européen
d’ouvrir avec l’Iran un « dialogue critique ». L’assassinat, encore
mystérieux, au mois de septembre précédent, de trois dirigeants séparatistes
kurdes et de leur interprète dans un restaurant de Berlin, le Mykonos, n’a pas
vraiment marqué les esprits des diplomates. En revanche l’Europe, qui a soutenu
l’opération américaine de libération du Koweït, a apprécié la position de
retrait, au fond plutôt coopérative, de l’Iran en cette affaire. Elle prend
alors ses distances avec la ligne américaine, formalisée par l’administration
Clinton, du dual containment (double endiguement) à l’égard des
deux « États-voyous »
Irak et Iran. L’Europe considère en effet qu’ils ne peuvent être l’un et
l’autre traités sur le même plan. Mais le qualificatif de
« critique » attaché au dialogue proposé, terme d’ailleurs peu
apprécié des Iraniens, marque quand même la désapprobation européenne, exprimée
dans les conclusions d’Edimbourg, du comportement de Téhéran en matière de
droits de l’homme et de terrorisme, sans oublier l’affaire Rushdie.
Ce « dialogue critique » peine en fait à prendre de la
substance. Il est interrompu à l’initiative de Téhéran lorsqu’un tribunal de
Berlin, en avril 1997, met en cause dans son verdict sur les assassinats du
Mykonos Ali Khamenei, Guide de la Révolution iranienne, et Ali Akbar
Rafsandjani, Président de la République. Les ambassadeurs européens sont alors
à nouveau rappelés dans leurs capitales. Ils ne reviennent qu’en décembre. Il
est vrai qu’entre temps une vague populaire a porté à la Présidence de la
République iranienne un candidat réformateur, ouvertement engagé à faire
évoluer le régime : Mohammad Khatami. Les Européens donnent une deuxième
chance à l’Iran en relançant alors leur dialogue, rebaptisé de façon plus amène
« dialogue global ». Des réunions plus ou moins formelles se
succèdent de six mois en six mois. Elles débouchent néanmoins sur peu de
résultats concrets : un, quand même : en 2002, le pouvoir judiciaire
iranien accepte, à force de pressions européennes, d’instaurer un moratoire sur
les lapidations pour adultère. Cette décision sera à peu près respectée.
Les espoirs déçus de la Présidence Khatami
C’est aussi l’époque où le Président Khatami, qui a lancé l’idée du
« dialogue des civilisations », multiplie les déplacements à
l’étranger, notamment en Italie, en France, en Allemagne. Mais les visites
dites « retour » ne viennent pas. Les dirigeants européens restent
circonspects devant ces gestes d’ouverture, dont ils jugent qu’ils ne changent
rien à la véritable nature du régime. En outre, les sanctions américaines sur d’importants
domaines des échanges avec l’Iran demeurent : il est notamment impossible
de livrer à ce pays des produits ou équipements contenant plus de 10% de part
américaine, ce qui bloque la plupart des transferts de haute technologie. C’est
ainsi qu’Airbus est empêché de vendre des avions à l’Iran, dont la flotte
devient dangereusement vieillissante. Il est vrai d’autre part que Khatami ne
parvient pas à concrétiser ses velléités de réforme. Le noyau conservateur du
régime veille à bloquer toute initiative en ce sens. Faute de résultats, la
politique d’ouverture du Président iranien perd peu à peu son crédit dans la
population. Ceci facilitera l’élection à la Présidence de la République, en
2005, du démagogue Ahmadinejad.
Dans le cadre du « dialogue global » est néanmoins lancé en
2002 une négociation sur un accord de commerce et de coopération entre l’Europe
et l’Iran[1].
Peut-être est-ce alors une façon pour l’Europe de marquer sa distance avec le
discours sur l’état de l’Union prononcé en début d’année par George W. Bush,
qui plaçait l’Iran, aux côtés de l’Irak et de la Corée du Nord, dans un
« Axe du Mal ». Mais cette négociation patine très vite, tant les
positions de départ sont éloignées. Et surtout, quelques semaines plus tard, éclate
dans l’opinion internationale la surprise de la construction en Iran de deux
installations nucléaires hautement sensibles, une usine d’enrichissement d’uranium
et une usine de fabrication d’eau lourde, certes aussitôt présentées par l’Iran
comme à finalité civile, mais largement interprétées comme préparant les voies
d’une accession à la bombe atomique.
La montée de la crise nucléaire : les Européens à l’initiative
Dès lors la question nucléaire prend son envol pour dominer de façon
presque exclusive la relation entre l’Europe et l’Iran. Le « dialogue
global » et le projet d’accord de commerce et de coopération en sont les
premières victimes. Plus question non plus, comme la Commission européenne en
avait un moment caressé l’idée, d’ouvrir à Téhéran une délégation permanente
officielle. Mais au départ, les prises de position européennes sur cette
nouvelle affaire nucléaire ne se distinguent pas par un relief particulier. Il
est vrai que les débuts de l’année 2003 sont occupées par l’intervention
américaine en Irak, sur laquelle les Européens, on s’en souvient, se montrent
très divisés. Dominique de Villepin, sans doute impatient de la faible
réactivité de l’Europe en ce début de crise, et inquiet à l’idée de voir les
Américains, sur la lancée de leur succès initial en Irak, s’en prendre militairement
à l’Iran, s’empare du dossier, et convainc ses homologues britannique et allemand,
Jack Straw et Joschka Fischer, d’abord d’écrire une lettre commune, début août,
à leur homologue iranien pour l’inviter au dialogue, puis d’aller au contact
des Iraniens pour arracher une solution négociée.
De façon plutôt surprenante, cette démarche risquée débouche sur un
succès. Le déplacement collectif à Téhéran de trois ministres européens majeurs,
geste entièrement inédit dans l’histoire des relations entre l’Iran et l’Europe,
flatte les Iraniens. Une déclaration commune est adoptée le 21 octobre à
Téhéran. Elle contient des concessions spectaculaires de la part de la
République islamique : suspension du programme d’enrichissement iranien,
signature par l’Iran du Protocole additionnel instaurant des contrôles
renforcés de l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) sur le
programme nucléaire dans son ensemble, et mise en œuvre de ce Protocole sans
même attendre sa ratification par le Parlement. Tout ceci dans l’attente de la
mise au point d’une solution définitive, fondée sur des « assurances satisfaisantes
» à fournir par l’Iran quant au caractère exclusivement pacifique de son
programme nucléaire.
Rancœurs durables et mutations de la négociation
Mais les choses se gâtent ensuite assez vite. Les institutions
européennes, et les autres Européens eux-mêmes, apprécient peu une initiative
prise sans recueil de leur accord, ni même, semble-t-il, sans information
préalable détaillée, alors que les trois ministres ayant fait le déplacement
apparaissent aux yeux du monde comme ayant agi au nom de l’Europe. Le spectre
d’un directoire tripartite auto-proclamé de la politique étrangère européenne
agite les chancelleries. Les Trois s’efforcent de calmer la grogne de leurs
collègues tout en les informant le moins possible pour ne pas alourdir le
processus. Ils font quand même la concession d’introduire dans le jeu Javier
Solana, Haut représentant pour la Politique étrangère et de sécurité commune
(PESC). Celui-ci apparaît dans l’accord passé avec l’Iran le 15 novembre 2004
dans le prolongement de la déclaration de 2003, comme soutien des trois pays négociateurs.
Il se fait peu à peu accepter comme négociateur de proue dans les contacts avec
les Iraniens, en venant à représenter non seulement l’Europe, mais aussi les
trois autres membres permanents du Conseil de sécurité en sus de la France et
de la Grande-Bretagne, à savoir la Chine, la Russie et les Etats-Unis. L’Europe,
en effet, souhaite impliquer les Américains, pourtant fort réticents, dans la
négociation, afin d’en accroître la crédibilité. Début 2005, le Président
Chirac parvient même à convaincre le Président Bush de faire quelques gestes
d’ouverture en direction des Iraniens : autorisation de livraison de
pièces détachées pour leurs avions de ligne Boeing, levée du veto américain à
l’adhésion de l’Iran à l’Organisation mondiale du commerce. Mais cette embellie
sera de courte durée. L’adhésion à l’OMC ne se concrétisera pas.
Côté iranien, ceux-ci sont satisfaits de pouvoir s’adresser aux
Américains, qu’ils considèrent comme les vrais patrons en cette affaire. Ils
sont aussi heureux de voir arriver dans la négociation Chinois et Russes,
espérant les avoir comme alliés. Ils seront plutôt déçus sur ce point : les
deux pays, tout en aidant discrètement l’Iran, donneront la priorité la
cohésion de groupe. Ainsi se met en place, par touches successives, le format
de la négociation nucléaire avec l’Iran, dit P5+1 ou mieux encore E3/EU+3 [2],
fonctionnant encore à ce jour, au-delà même de l’accord décisif enfin conclu à
Vienne le 14 juillet 2015, sous l’impulsion, cette fois-ci, des États-Unis.
Catherine Ashton, puis Federica Mogherini, qui succèdent l’une après l’autre à Javier
Solana à la tête de la PESC, joueront ainsi le rôle de coordinateur et de porte-parole
des interlocuteurs de l’Iran, sans toutefois jamais disposer d’une marge
visible d’initiative. Les nations restent à la manœuvre.
Tout au long de la période, la primauté de trois États-membres
sur les autres Européens demeure et continue de chagriner ces derniers. En 2006
par exemple, lors d’une réunion informelle des ministres européens des affaires
étrangères en Finlande, les ministres néerlandais et italien laissent filtrer dans
la presse leur irritation d’être écartés des secrets de la négociation, alors
que se dessine au Conseil de sécurité des Nations Unies la possibilité
d’imposer des sanctions à l’Iran. Parfois, lorsque les tensions sont fortes,
les Américains sont invoqués pour emporter la décision, généralement dans le
sens de la fermeté et de l’imposition de nouvelles sanctions. En ce jeu,
Anglais et Français interviennent d’ailleurs sur un double registre :
Européens certes, mais aussi membres permanents du Conseil de sécurité, ce qui
leur donne un accès privilégié aux Américains, et leur permet de faire passer
des messages dans les deux sens, beaucoup plus quand même dans le sens États-Unis-Europe
(Pouponneau, 2013). Dans cette veine, en 2009, à l’orée du Sommet du G20 à
Pittsburgh, le Président Barack Obama, le Président Nicolas Sarkozy et le
Premier Ministre Gordon Brown apparaissent ensemble en une conférence de presse
spectaculaire pour révéler au monde l’existence d’une usine souterraine
d’enrichissement en Iran. C’est l’usine de Fordo, d’ailleurs encore vide de
toute installation, qui entrera en activité, sous contrôle de l’AIEA, deux ans
plus tard. Les Allemands pour leur part, resteront tout au long de la
négociation beaucoup plus en retrait : façon de marquer leur réserve à l’égard
de l’activisme des Américains, des Français et des Anglais.
La marche irrésistible vers le Conseil de sécurité
En réalité, dès le lendemain du déplacement des trois Européens à
Téhéran en octobre 2003, l’essentiel est ailleurs. Les Iraniens n’imaginent pas
de suspendre leurs activités d’enrichissement plus que quelques mois. Ils sont
donc pressés d’aboutir, notamment par la définition d’un commun accord des
« garanties objectives » qui restaureront la confiance du monde
extérieur. Les Européens, en revanche, n’osent pas dire carrément aux Iraniens
que la seule garantie sérieuse à leurs yeux— et surtout aux yeux des
Américains qui les talonnent en coulisse — est l’arrêt complet du programme
iranien d’enrichissement. Or un tel recul est impensable pour la partie
iranienne, qui a fait de la maîtrise de l’enrichissement une grande cause
nationale. Le malentendu s’installe, et les Européens font traîner la
négociation en longueur, dans l’espoir, évidemment illusoire, qu’à la longue,
les Iraniens se résigneront à abandonner leur programme. En outre, en raison
des obstacles créés par les sanctions américaines, ils sont bien en peine de
présenter à leurs interlocuteurs un programme de coopération économique et
technologique crédible qui viendrait récompenser de possibles concessions iraniennes.
Toutes ces ambiguïtés finissent par se dissiper au printemps 2005. Les Iraniens
relancent progressivement leurs activités nucléaires suspendues, et les
Européens, toujours aiguillonnés par les Américains, se rallient à l’idée de saisir
le Conseil de sécurité des Nations Unies du dossier iranien, jusque-là traité à
niveau mi-technique, mi-politique par l’Agence internationale de l’énergie atomique.
C’est alors que Russes, Chinois et Américains rejoignent les Européens pour
constituer le groupe E3/EU+3 afin d’entretenir le contact avec l’Iran en cohérence
avec l’action menée au Conseil de sécurité.
Montée
des sanctions : États-Unis et Europe solidaires
Dès lors, de 2006 à 2010, six
résolutions se succèdent au Conseil [3],
intimant à l’Iran, avec une force croissante et la mise en place d’une batterie
de sanctions, de restaurer la confiance de la communauté internationale :
pour ceci, l’Iran doit se plier aux demandes de contrôle renforcé de l’AIEA, suspendre
ses activités nucléaires les plus sensibles, enrichissement compris, et brider
ses activités balistiques. Dans l’élaboration et la mise en œuvre de ces
résolutions, Américains, Anglais et Français jouent un rôle moteur. Les
sanctions adoptées par le Conseil restent néanmoins, sous l’influence de la
Russie et de la Chine, circonscrites aux activités en cause, nucléaires et de
défense.
Les Etats-Unis voient bien
qu’elles seront insuffisantes pour faire céder l’Iran, et vont donc, à partir
de 2010, multiplier les sanctions supplémentaires autonomes, débordant
largement les domaines du nucléaire et de la défense. Leur dimension
extraterritoriale, dite aussi « secondaire », impacte les relations
économiques de l’Europe avec l’Iran. En d’autres temps, comme au début des
années 1980, lorsque l’administration Reagan tentait d’empêcher les Européens
de coopérer à la construction du gazoduc soviétique destiné à acheminer le gaz
de Sibérie vers l’Europe, ou dans les années 1990, quand la loi d’Amato-Kennedy
tentait d’interdire à toute compagnie pétrolière d’investir en Iran et en
Libye, l’Europe avait résisté, avec un certain succès. Dans le second cas, elle
avait saisi l’organe de règlement des différends de l’Organisation mondiale du
commerce, et adopté un règlement visant à protéger les entreprises européennes
des intrusions de la loi américaine [4].
Cette façon d’agir avait payé, Clinton avait cédé, Total, BP, Shell, Statoil
avaient pu travailler en Iran.
Rien de tel dans les années
2010. L’Europe, faisant le choix de s’unir aux États-Unis pour faire céder Téhéran, adopte,
comme ceux-ci, ses propres sanctions, qui finissent par toucher l’ensemble des
activités économiques et financières essentielles de l’Iran, hors secteurs à
caractère humanitaire (agroalimentaire et santé). Même si un certain nombre d’États renâclent — beaucoup de
« petits », mais aussi, comme déjà vu, l’Allemagne —, Anglais et Français imposent
leur vision des choses, et l’Europe se distingue par son allant dans ce déploiement
de sanctions. Ainsi, à la suite de la publication, le 11 novembre 2011, par l’AIEA, d’un
rapport, longtemps attendu, dressant le bilan des activités nucléaires
clandestines de l’Iran [5],
le Royaume-Uni interdit à tous ses établissements financiers et de crédit de travailler
avec l’Iran, y compris avec sa Banque centrale. Les Iraniens mettent alors à
sac l’ambassade britannique à Téhéran. Au même moment le Président français, Nicolas Sarkozy, réclame une mobilisation
internationale en vue d’un renforcement des sanctions. Il s’engage en ce sens
auprès du Premier ministre israélien, Benyamin Netanyahou, puis écrit aux chefs
d’État et de gouvernement d’Allemagne, du Canada, des États-Unis, du Japon, du
Royaume-Uni, ainsi qu’au président du Conseil européen et au président de la
Commission européenne, pour préconiser « des sanctions d’une ampleur sans
précédent pour convaincre l’Iran qu’il doit négocier » [6]. Il
propose en particulier le gel des avoirs à l’étranger de la Banque centrale
d’Iran et l’interruption des achats de pétrole iranien. Début 2012, une décision, bientôt suivie d’un
règlement du Conseil de l’Union européenne, répond cet appel [7].
En liaison avec les Américains, un embargo quasi général sur les échanges de
l’Iran avec le monde extérieur se met en place. Tous les avoirs
iraniens à l’étranger, secteurs public et privé confondus, sont gelés. Les
exportations iraniennes de pétrole chutent de moitié.
La bonne volonté démontrée par
l’Europe à l’égard des États-Unis ne retient pas l’administration
américaine de poursuivre et punir les entreprises européennes contrevenant au
dispositif de sanctions élaboré à Washington. Sans que Bruxelles ou les
capitales des Etats-membres réagissent, sinon par des démarches diplomatiques
sans effet, plusieurs grandes banques européennes (Deutsche Bank, HSBC, ING,
Crédit Agricole, Standard Chartered, Barclays, Royal Bank of Scotland,
Commerzbank…) sont ainsi frappées de très lourdes amendes. Le record revient à
la banque BNP Paribas, qui accepte de payer en 2014 près de 9 milliards de
dollars pour avoir contourné les sanctions américaines à l’égard de l’Iran, du
Soudan et de Cuba, et surtout pour avoir longtemps tenté de jouer au plus fin
avec les enquêteurs américains.
Et puis des entreprises
européennes, dans des domaines divers, parfois très éloignés du cœur du litige,
sont amenées à se retirer du marché iranien. C’est le cas des constructeurs et
équipementiers automobiles français qui perdent en cette occasion plus d’un milliard
d’euros de chiffre d’affaires par an et plusieurs milliers d’emplois. Mais le
gouvernement français choisit de ne pas réagir. Les compagnies pétrolières
européennes mettent aussi en veilleuse toutes leurs activités en Iran. Les
grandes compagnies d’assurance et de réassurance de la City mettent fin à
d’importants contrats, notamment dans le domaine du transport maritime,
ébranlant par là-même leur quasi-monopole mondial sur ce secteur. Et même les
échanges culturels et universitaires entre l’Europe et l’Iran vont en
s’étiolant.
Contacts officiels et
contacts secrets
Certes, tout au long de cette
période des rencontres se sont égrenées entre le groupe E3/EU+3 et les Iraniens,
ou encore entre les représentants des deux parties : Haut représentant
européen d’un côté, Secrétaire du Conseil suprême de sécurité nationale de
l’autre. Plus d’une douzaine de réunions se tient ainsi jusqu’en mai 2013 entre
Bruxelles, Vienne, Ankara, Lisbonne, Téhéran, Genève, Istanbul, Bagdad, Moscou,
Almaty. Mais elles sont parfaitement stériles. Sur le fond, les interlocuteurs
de l’Iran exigent toujours que Téhéran suspende ses activités d’enrichissement
avant d’entrer dans le vif du sujet, et refusent de dévoiler leurs intentions
quant à l’acceptabilité, ou non, d’un programme d’enrichissement iranien. Et
les échanges sont plombés par la raideur et la lourdeur des interventions du
chef de la délégation iranienne, Saeed Jalili [8],
glorieux mutilé de la guerre Irak-Iran, mais tout le contraire d’un diplomate. Ils
sont également plombés par la faible réactivité de la Haute-Représentante pour
la PESC, Catherine Ashton [9],
et sa mince autorité sur la délégation composite qu’elle est censée coordonner.
Mais dans la période même où
se tiennent ces dernières réunions, et où l’Europe étend et durcit ses
sanctions, le Président Obama relance dans le plus grand secret sa quête d’une
solution négociée. Fin 2011, il mandate John Kerry, Président de la Commission
des Affaires étrangères du Sénat, qui remplacera en février 2013 Hillary
Clinton à la tête du Secrétariat d’État, pour rencontrer le Sultan Qaboos,
dirigeant d’Oman, afin de nouer un contact avec l’Iran. En juillet 2012, une
équipe réduite de diplomates américains rencontre pour la première fois à
Mascate des interlocuteurs iraniens. En mars 2013, les Américains laissent
entendre à la partie iranienne qu’ils accepteraient l’existence d’un programme
d’enrichissement iranien limité et étroitement contrôlé. Ils ne parlent plus
d’une suspension des activités sensibles iraniennes comme préalable à toute
négociation. C’est une ouverture décisive.
En juin, Hassan Rouhani,
partisan lui aussi d’une solution négociée, est élu à la Présidence de la
République islamique. Tout va pouvoir s’accélérer. Mais de ceci, rien n’a
filtré. En septembre, un coup de fil historique est échangé entre les
Présidents Obama et Rouhani. Mais c’est seulement début novembre, après
l’ouverture à la mi-octobre à Genève d’une nouvelle session officielle de
négociation entre l’Iran, représenté par une nouvelle équipe de diplomates
issue des élections [10],
et le groupe E3/EU+3, que les Européens, comme les Russes et les Chinois, découvrent
avec stupeur l’existence et l’avancement des conversations conduites par les
Américains. De fait, la délégation américaine met sur la table un projet
d’accord déjà négocié avec les Iraniens, qui définit en détail les modalités et
le calendrier de la négociation devant conduire à un règlement complet de la
crise nucléaire. Ce document, intitulé Joint Plan of Action [11], prévoit notamment la mise en place sans
attendre de gestes de bonne volonté des deux côtés : ralentissement du
programme nucléaire iranien d’une part, atténuation des sanctions
internationales d’autre part, notamment sur les exportations iraniennes de
pétrole. Russes et Chinois n’y trouvent rien à redire, puisque les Iraniens en
sont d’accord. Ni les Allemands, les Britanniques ou Mme Ashton, puisque les États-Unis en ont
décidé ainsi. Seuls les Français objectent, vigoureusement, aux faiblesses
qu’ils relèvent dans le texte. Le ministre des Affaires étrangères Laurent
Fabius, prenant de vitesse John Kerry, qui se dirige l’esprit tranquille vers
Genève pour boucler l’affaire, déclare au sortir de son avion qu’il n’est pas
question de se rallier à un « accord de dupes ». La formule, reprise
par les médias du monde entier, fait scandale, la négociation s’enraye. Elle
reprend une dizaine de jours plus tard, et aboutit à une correction du texte
sur des points d’importance plutôt modeste. Mais l’épisode laisse des traces
durables (Fabius, 2016).
Marche finale vers un
accord
Hormis ce moment particulier,
les Européens jouent un rôle discret dans la phase finale de la négociation qui
s’étend de début 2014 à la conclusion, le 14 juillet 2015, de l’accord
définitif baptisé Joint
Comprehensive Plan of Action [12] (JCPOA). John Kerry, appuyé sur une impressionnante
équipe d’experts et de diplomates, et Mohammad Javad Zarif, entouré de
collaborateurs aguerris, pilotent le processus et captent la lumière. Toutefois,
Helga Schmid, Secrétaire générale adjointe, puis secrétaire générale du service
européen d’action extérieure, qui tient depuis longtemps le dossier à Bruxelles,
s’impose à tous par son expertise. Elle intervient avec autorité dans la
supervision juridique, la mise en forme et en cohérence de tous les éléments
fort complexes qui aboutissent à un accord de 110 pages, à vrai dire pleinement
compréhensible pour les seuls-initiés (Windt, 2017). Les Français pour leur
part, cherchent à limiter les concessions aux Iraniens, au nom de la nécessité
d’atteindre un « accord robuste ». Il se flattent d’avoir inventé
l’habile dispositif dit de snap-back [13], permettant de réimposer automatiquement et
instantanément toutes les sanctions levées par le Conseil de sécurité, dès lors
qu’un seul membre permanent du Conseil, suite à une infraction de l’Iran,
mettrait son veto à la perpétuation de leur suspension (Fabius, 2016).
Courte embellie, retour en
force des problèmes
Le JCPOA, dit aussi Accord de
Vienne, une fois adopté en juillet 2015, et surtout entré en vigueur en janvier
2016, l’Europe reprend des couleurs. De nombreuses sanctions ont été abolies ou
suspendues, l’heure est à la relance des relations économiques et commerciales
avec l’Iran. Pour l’Europe, c’est là son cœur de métier. Les délégations de
dirigeants des États-membres, comme de l’Union européenne elle-même, se succèdent à
Téhéran. Elles sont accompagnées, suivies ou précédées d’importantes missions d’entrepreneurs
et d’hommes d’affaires. Élément favorable : les Américains, eux,
ont fait le choix de maintenir l’essentiel de leurs sanctions, en éliminant
simplement leur dimension secondaire qui pénalisait, notamment, les Européens. Du
coup, ils ne viennent pas concurrencer les entreprises européennes. Élément
défavorable : l’administration américaine en charge de l’application des
sanctions [14]
maintient des contrôles tatillons et interprète a minima le JCPOA ; ainsi,
les entreprises européennes demeurent punissables si, dans leurs relations avec
l’Iran, elles ont recours, même de façon mineure ou épisodique, au système
bancaire et financier américain, ou encore si elles associent un seul citoyen
américain à leurs affaires avec Téhéran. Les grandes banques européennes,
échaudées par les sanctions subies naguère, refusent de s’impliquer à nouveau
en Iran. Ceci empêche, ou rend au mieux extraordinairement difficile, le
montage financier de tout investissement significatif. Encore un élément
dissuasif : le système bancaire et financier iranien est profondément
sclérosé, et de plus gangrené par le laxisme de la période Ahmadinejad, comme
par les pratiques hétérodoxes mises alors en place pour détourner l’effet des
sanctions. Le gouvernement Rouhani s’efforce de le réformer, mais le processus
est forcément lent et difficile. Dernier handicap : Européens et Américains
ont maintenu leurs sanctions à l’égard du corps des Pasdaran et de toutes ses
entreprises associées, ce qui interdit toute relation avec cette mouvance. Mais
celle-ci pénètre tous les secteurs de la grande industrie, des travaux publics,
et même de la finance. Elle est très difficile à éviter. La reprise des
affaires entre Iran et Europe, même si elle est tout à fait significative,
reste donc très en deçà des espérances initialement manifestées des deux côtés.
Début 2017, la donne se trouve
à nouveau modifiée par l’arrivée à la Maison Blanche de Donald Trump,
violemment hostile au JCPOA, « le pire accord jamais conclu par les États-Unis » selon
ses propres termes. Initialement contraint de le respecter, Trump menace avec
une insistance croissante d’en faire sortir son pays, si l’accord n’est pas
profondément amendé : renforcement et surtout prolongement indéfini dans
le temps des contraintes acceptées par l’Iran, imposition de contrôles et de
limitations sur le programme balistique iranien. Mais l’Iran, qui respecte
l’accord à la lettre, refuse de bouger. L’Europe, Bruxelles et capitales à
l’unisson, manifeste alors très clairement et de façon répétée son attachement
au JCPOA ; elle mène une campagne continue d’influence aux États-Unis, tant sur
l’administration que sur le Congrès, pour dissuader son grand partenaire de
s’extraire de l’accord. En juillet 2017, de façon fort symbolique, l’Union
européenne et l’Iran concluent à Téhéran, dans le cadre de la mise en œuvre du
JCPOA, un accord de coopération en matière de sûreté nucléaire, doté par
Bruxelles de 5 millions d’euros. Federica Mogherini, Haute représentante pour
la PESC, participe en première ligne au soutien européen à l’Accord de Vienne.
Elle se rend ainsi en novembre 2017 à Washington pour démarcher les décideurs
sur ce dossier. En janvier 2018 elle réunit autour d’elle à Bruxelles les
ministres allemand, britannique et français des Affaires étrangères, ainsi que
leur homologue iranien, Mohammad Javad Zarif, pour réaffirmer ensemble leur
attachement au JCPOA. Et, bien entendu, elle continue, avec sa collaboratrice
Helga Schmid, à jouer son rôle de coordinateur des six interlocuteurs de l’Iran
au sein de la Commission mixte qui se réunit tous les trois mois, et aussi en
tant que de besoin, pour veiller à la bonne application de l’accord.
Gérer Trump
L’Europe s’efforce également
d’amadouer Donald Trump pour éviter le pire. Rex Tillerson, secrétaire d’État américain, au
cours d’une tournée en Europe, fin janvier 2018, obtient de ses homologues
allemand, britannique et français la création de groupes de travail chargés
d’identifier les insuffisances du JCPOA et les sujets de contentieux avec
l’Iran, ainsi que les façons de les résoudre. De fait, les dirigeants des trois
pays européens les plus concernés expriment régulièrement leurs inquiétudes sur
le comportement de l’Iran dans sa région, et sur le développement de son
programme balistique. C’est le cas, notamment, du Président français Emmanuel
Macron, qui a annoncé son intention de se rendre en Iran. Il reste néanmoins
très ferme sur ces sujets, avec le souci manifeste de ne pas se couper des États-Unis, ou encore
de l’Arabie saoudite. Mais l’Iran, avec la même opiniâtreté, répète qu’il est
exclu de soumettre de telles questions à négociation, la seule question qui
vaille étant d’appliquer le JCPOA tel qu’il est. Il insiste sur le fait qu’il
attend de l’Europe une politique beaucoup plus ferme de résistance à
Washington, et beaucoup plus active dans le sens du développement de la
relation avec Téhéran. Fin février 2018, le risque de voir bientôt les États-Unis se retirer
de l’accord reste entier : Trump a déclaré qu’il prendrait sa décision
vers le 12 mai.
S’il choisit le retrait, la
question suivante sera de savoir si l’accord peut survivre entre l’Iran et les
cinq pays encore à bord, donc avec l’Europe. En principe, rien ne s’y oppose, dès
lors que l’Iran en serait d’accord, comme il l’a parfois laissé entendre. Mais
pour les Européens, il sera encore plus difficile qu’il y a seulement cinq ou
dix ans de ne pas subir de plein fouet le retour des sanctions américaines. En
effet, dans une économie de plus en plus mondialisée, plus n’est besoin pour
les États-Unis
de viser expressément les entreprises étrangères récalcitrantes : toute
société d’importance a des intérêts sur le sol américain, et peut être punie en
tant que société américaine. Pour une grande banque européenne, par exemple,
être interdite de travailler aux États-Unis, c’est être frappée de mort
civile. Et même une banque petite ou moyenne n’ayant pas d’intérêts aux États-Unis serait mise
à l’index par ses consœurs européennes si elle contrevenait aux lois
américaines. Le même raisonnement peut être fait pour les constructeurs
aéronautiques et leurs fournisseurs, pour la plupart des constructeurs
automobiles et leurs sous-traitants, pour les industriels du nucléaire civil,
de l’électronique, de l’énergie, du transport ferroviaire, et de bien d’autres
secteurs.
Le pire n’étant pas toujours
sûr, il est encore possible que Trump recule à nouveau et se résigne à rester
dans l’accord. Mais pour ne pas trop paraître se désavouer, il redoublera alors
d’agressivité à l’égard de l’Iran. Ce dernier ne récoltera donc que de maigres
résultats d’un accord dont il avait tant espéré. Et la situation pèsera
forcément sur la relation entre l’Europe et l’Iran, comme d’ailleurs sur les
évolutions politiques, économiques et sociales à l’œuvre en Iran. Au-delà de ce
point, il impossible de rien prédire. L’Histoire ne s’arrête jamais.
Bibliographie
Ouvrages
Hourcade B. (2016) Géopolitique de l’Iran, les défis d’une
renaissance éd. Armand Colin
Hellot-Bellier F. (2007) France-Iran, quatre cents ans de dialogue éd. Association pour l’avancement des études
iraniennes
Articles
Fabius L. (2016)
Inside the Iran Deal: a French Perspective, The Washington Quarterly, automne
2016
Pouponneau F. (2013),
Les dynamiques propres de l'Union européenne dans le système international. La
politique européenne envers le programme nucléaire iranien, Politique européenne
2013/3 (n°
41), p. 118-142. éd. L’Harmattan
Tabatabaei S.M.
(2008) Quel dialogue entre l’Iran et l’Europe ? Revue Géostratégiques, mis
en ligne le 29 mars 2016
Windt A. (2017) The participation of the EU in the
negotiation and implementation of the Iran nuclear agreement EU
Non-Proliferation Consortium, Peace Research Institute Frankfurt, Institute of
World Economics of the Hungarian Academy of Science, juin 2017
[1]
conclusions du Conseil européen du 17 juin 2002
[2] E3 pour
l’Allemagne, la France et la Grande-Bretagne, EU pour le Haut représentant pour
la PESC, 3 pour la Chine, les États-Unis et la Russie.
[3] résolution 1696 (2006), résolution 1737 (2006), résolution 1747 (2007),
résolution 1803 (2008), résolution 1835 (2008), résolution
1929 (2010)
[4] Règlement
(CE) n° 2271/96 du Conseil du 22 novembre 1996 portant protection contre les
effets de l'application extraterritoriale d'une législation adoptée par un pays
tiers, ainsi que des actions fondées sur elle ou en découlant.
[5] annexe au rapport GOV/2011/65 du directeur général de l’AIEA, intitulée
« Dimensions militaires possibles du programme nucléaire iranien »
[6] communiqué de la Présidence
de la République en date du 21 novembre 2011, recueil des déclarations
officielles de politique étrangère.
[7] Décision 2012/35/PESC du
Conseil du 23 janvier 2012 modifiant la décision 2010/413/PESC concernant des
mesures restrictives à l'encontre de l'Iran, et règlement (UE) No 267/2012
du Conseil du 23 mars 2012 concernant l'adoption de mesures restrictives à l'encontre
de l'Iran et abrogeant le règlement (UE) no 961/2010.
[8] en
charge de la négociation nucléaire de 2007 à mi-2013.
[9] en
charge de la négociation nucléaire de 2009 à 2014.
[10] Mohammad Javad Zarif, nouveau
ministre des affaires étrangères, notamment secondé par son vice-ministre,
Majid Takht-Ravanchi ;
[11] Plan
commun d’action
[12] Plan
commun global d’action
[13]
« clic sur bouton-pression »
[14] Office
of Foreign Assets Control (OFAC) ou Bureau de contrôle des actifs étrangers
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