dimanche 22 juillet 2018

UN DEMI-SIÈCLE DE RELATIONS ENTRE L’EUROPE ET L’IRAN : UNE HISTOIRE SANS FIN


résumé : dans les dernières années du Chah, la relation Europe-Iran n’a rien de saillant, sinon l’ambitieuse coopération nucléaire lancée avec l’Allemagne et la France. La dimension cataclysmique de la Révolution islamique marque un changement de paradigme. Une relation plus riche, mais aussi plus tourmentée commence à se nouer. Elle est notamment ponctuée par le positionnement européen dans la guerre Iran-Irak, puis par l’alternance de crises (fatwa contre Salman Rushdie, assassinat d’opposants kurdes à Berlin…) et d’accalmies. Mais à partir de 2002, c’est le dossier nucléaire qui va mobiliser toutes les énergies. L’Europe cherche d’abord, mais sans succès, une solution négociée. Elle s’oriente ensuite, en partenariat avec les États-Unis, vers une politique de pressions et de sanctions croissantes. Ce sont finalement les Etats-Unis qui trouveront, en 2015, la formule d’un accord. Mais l’arrivée de Donald Trump rebat les cartes. La relation Europe-Iran entre dans une nouvelle période d’incertitude.

*

Sur les cinquante dernières années, la relation entre l’Iran et l’Europe (terme générique utilisé ici pour désigner la CEE, puis la Communauté européenne, enfin l’Union européenne, et parfois tout ou partie des États-membres) n’a rien d’un long fleuve tranquille. Elle a commencé modestement, en 1963, avec la conclusion d’un accord de commerce et de coopération qui facilitait l’entrée en Europe des produits traditionnels iraniens : pistaches, tapis, caviar (Tabatabaei, 2008). Les Européens sont certes alors présents en Iran, notamment sur le plan économique : par exemple Allemands et Français pour le développement du programme nucléaire ambitieux du Chah. Mais c’est seulement en 1992, bien après la Révolution islamique, donc, que le Traité de Maastricht met en place une politique extérieure et de sécurité commune. Jusque-là il n’existe qu’une « coopération politique » largement informelle, et débouchant, pour l’essentiel, sur des déclarations communes.

L’Europe et l’arrivée de la Révolution islamique

Dans les années 1970, les Européens accueillent, comme les États-Unis, de nombreux étudiants iraniens envoyés par leur famille ou par le Chah se former à l’étranger faute de capacités de formation suffisantes sur place. Un certain nombre d’entre eux s’imprégneront d’ailleurs des idées révolutionnaires de l’époque, et occuperont pour un temps limité des positions éminentes au sein de la nouvelle République islamique : tels Abdolhassan Bani Sadr, ministre des Affaires étrangères, puis Président de la République de février 1980 à juin 1981, avant de se réfugier en France, ou encore Sadegh Ghotbzadeh, brièvement ministre des Affaires étrangères, avant d’être exécuté en 1982 pour complot contre le régime. Tous deux avaient été proches de l’Ayatollah Khomeyni au cours de son séjour à Neauphle-le-Château, d’octobre 1978 à février 1979.

À compter de 1978, donc, les Européens voient monter avec sidération la révolution islamique puis, après le départ du Chah, la mise en place d’un régime d’un modèle non identifié. Ils accueillent, comme les États-Unis et le Canada, de nombreux réfugiés politiques. La France, en particulier, à la fureur du nouveau régime, accorde l’asile politique à de nombreux Moudjaheddine du Peuple, victimes, mais aussi acteurs, des affrontements souvent sanglants qui opposent les religieux aux militants progressistes ou d’extrême-gauche durant les premiers temps de la révolution. Les Européens vibrent à l’unisson des Américains lorsque l’ambassade des États-Unis à Téhéran est occupée en novembre 1979, et que 52 diplomates sont pris en otage. Français et Allemands, notamment, ne ménagent pas leur soutien à Saddam Hussein dans la guerre qui l’oppose à l’Iran de 1980 à 1988. En Iran, s’ancre alors dans les mémoires collectives le prêt par la France à l’Irak d’avions de combat Super-étendard, ou les ventes par l’Allemagne de précurseurs contribuant à la fabrication d’armes chimiques. Et la République islamique se venge sans attendre en pilotant un certain nombre d’attentats et de prises d’otages.

Une reprise des relations plutôt mouvementée

Avec le retour de la paix, les relations de l’Iran avec les Européens tendent à s’apaiser, malgré l’émotion suscitée par la fatwa émise en février 1989 par l’Ayatollah Khomeyni, encourageant l’exécution pour blasphème de l’écrivain britannique Salman Rushdie. Les Européens rappellent aussitôt leurs ambassadeurs. Mais la mort peu après de l’Ayatollah permet de passer l’éponge, les Ambassadeurs reviennent en juin. En 1988, la France avait repris ses relations diplomatiques interrompues un an plus tôt. Elle règle aussi en 1991 son contentieux financier avec l’Iran relatif aux contrats nucléaires de l’époque du Chah. Mais pas question pour les Européens de renouer des coopérations nucléaires avec l’Iran : des rumeurs commencent à courir sur les ambitions nucléaires militaires de Téhéran et les Américains veillent au grain. Seuls les Russes osent défier Washington en acceptant d’achever la construction du réacteur électronucléaire de Bouchehr, abandonnée par les Allemands, faute d’être payés, à l’orée de la Révolution islamique.

La véritable entrée en scène de l’Europe comme institution date de décembre 1992, avec la décision prise à Edimbourg par le Conseil européen d’ouvrir avec l’Iran un « dialogue critique ». L’assassinat, encore mystérieux, au mois de septembre précédent, de trois dirigeants séparatistes kurdes et de leur interprète dans un restaurant de Berlin, le Mykonos, n’a pas vraiment marqué les esprits des diplomates. En revanche l’Europe, qui a soutenu l’opération américaine de libération du Koweït, a apprécié la position de retrait, au fond plutôt coopérative, de l’Iran en cette affaire. Elle prend alors ses distances avec la ligne américaine, formalisée par l’administration Clinton, du dual containment (double endiguement) à l’égard des deux « États-voyous » Irak et Iran. L’Europe considère en effet qu’ils ne peuvent être l’un et l’autre traités sur le même plan. Mais le qualificatif de « critique » attaché au dialogue proposé, terme d’ailleurs peu apprécié des Iraniens, marque quand même la désapprobation européenne, exprimée dans les conclusions d’Edimbourg, du comportement de Téhéran en matière de droits de l’homme et de terrorisme, sans oublier l’affaire Rushdie.

Ce « dialogue critique » peine en fait à prendre de la substance. Il est interrompu à l’initiative de Téhéran lorsqu’un tribunal de Berlin, en avril 1997, met en cause dans son verdict sur les assassinats du Mykonos Ali Khamenei, Guide de la Révolution iranienne, et Ali Akbar Rafsandjani, Président de la République. Les ambassadeurs européens sont alors à nouveau rappelés dans leurs capitales. Ils ne reviennent qu’en décembre. Il est vrai qu’entre temps une vague populaire a porté à la Présidence de la République iranienne un candidat réformateur, ouvertement engagé à faire évoluer le régime : Mohammad Khatami. Les Européens donnent une deuxième chance à l’Iran en relançant alors leur dialogue, rebaptisé de façon plus amène « dialogue global ». Des réunions plus ou moins formelles se succèdent de six mois en six mois. Elles débouchent néanmoins sur peu de résultats concrets : un, quand même : en 2002, le pouvoir judiciaire iranien accepte, à force de pressions européennes, d’instaurer un moratoire sur les lapidations pour adultère. Cette décision sera à peu près respectée.

Les espoirs déçus de la Présidence Khatami

C’est aussi l’époque où le Président Khatami, qui a lancé l’idée du « dialogue des civilisations », multiplie les déplacements à l’étranger, notamment en Italie, en France, en Allemagne. Mais les visites dites « retour » ne viennent pas. Les dirigeants européens restent circonspects devant ces gestes d’ouverture, dont ils jugent qu’ils ne changent rien à la véritable nature du régime. En outre, les sanctions américaines sur d’importants domaines des échanges avec l’Iran demeurent : il est notamment impossible de livrer à ce pays des produits ou équipements contenant plus de 10% de part américaine, ce qui bloque la plupart des transferts de haute technologie. C’est ainsi qu’Airbus est empêché de vendre des avions à l’Iran, dont la flotte devient dangereusement vieillissante. Il est vrai d’autre part que Khatami ne parvient pas à concrétiser ses velléités de réforme. Le noyau conservateur du régime veille à bloquer toute initiative en ce sens. Faute de résultats, la politique d’ouverture du Président iranien perd peu à peu son crédit dans la population. Ceci facilitera l’élection à la Présidence de la République, en 2005, du démagogue Ahmadinejad.

Dans le cadre du « dialogue global » est néanmoins lancé en 2002 une négociation sur un accord de commerce et de coopération entre l’Europe et l’Iran[1]. Peut-être est-ce alors une façon pour l’Europe de marquer sa distance avec le discours sur l’état de l’Union prononcé en début d’année par George W. Bush, qui plaçait l’Iran, aux côtés de l’Irak et de la Corée du Nord, dans un « Axe du Mal ». Mais cette négociation patine très vite, tant les positions de départ sont éloignées. Et surtout, quelques semaines plus tard, éclate dans l’opinion internationale la surprise de la construction en Iran de deux installations nucléaires hautement sensibles, une usine d’enrichissement d’uranium et une usine de fabrication d’eau lourde, certes aussitôt présentées par l’Iran comme à finalité civile, mais largement interprétées comme préparant les voies d’une accession à la bombe atomique.

La montée de la crise nucléaire : les Européens à l’initiative

Dès lors la question nucléaire prend son envol pour dominer de façon presque exclusive la relation entre l’Europe et l’Iran. Le « dialogue global » et le projet d’accord de commerce et de coopération en sont les premières victimes. Plus question non plus, comme la Commission européenne en avait un moment caressé l’idée, d’ouvrir à Téhéran une délégation permanente officielle. Mais au départ, les prises de position européennes sur cette nouvelle affaire nucléaire ne se distinguent pas par un relief particulier. Il est vrai que les débuts de l’année 2003 sont occupées par l’intervention américaine en Irak, sur laquelle les Européens, on s’en souvient, se montrent très divisés. Dominique de Villepin, sans doute impatient de la faible réactivité de l’Europe en ce début de crise, et inquiet à l’idée de voir les Américains, sur la lancée de leur succès initial en Irak, s’en prendre militairement à l’Iran, s’empare du dossier, et convainc ses homologues britannique et allemand, Jack Straw et Joschka Fischer, d’abord d’écrire une lettre commune, début août, à leur homologue iranien pour l’inviter au dialogue, puis d’aller au contact des Iraniens pour arracher une solution négociée.

De façon plutôt surprenante, cette démarche risquée débouche sur un succès. Le déplacement collectif à Téhéran de trois ministres européens majeurs, geste entièrement inédit dans l’histoire des relations entre l’Iran et l’Europe, flatte les Iraniens. Une déclaration commune est adoptée le 21 octobre à Téhéran. Elle contient des concessions spectaculaires de la part de la République islamique : suspension du programme d’enrichissement iranien, signature par l’Iran du Protocole additionnel instaurant des contrôles renforcés de l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) sur le programme nucléaire dans son ensemble, et mise en œuvre de ce Protocole sans même attendre sa ratification par le Parlement. Tout ceci dans l’attente de la mise au point d’une solution définitive, fondée sur des « assurances satisfaisantes » à fournir par l’Iran quant au caractère exclusivement pacifique de son programme nucléaire.

Rancœurs durables et mutations de la négociation

Mais les choses se gâtent ensuite assez vite. Les institutions européennes, et les autres Européens eux-mêmes, apprécient peu une initiative prise sans recueil de leur accord, ni même, semble-t-il, sans information préalable détaillée, alors que les trois ministres ayant fait le déplacement apparaissent aux yeux du monde comme ayant agi au nom de l’Europe. Le spectre d’un directoire tripartite auto-proclamé de la politique étrangère européenne agite les chancelleries. Les Trois s’efforcent de calmer la grogne de leurs collègues tout en les informant le moins possible pour ne pas alourdir le processus. Ils font quand même la concession d’introduire dans le jeu Javier Solana, Haut représentant pour la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Celui-ci apparaît dans l’accord passé avec l’Iran le 15 novembre 2004 dans le prolongement de la déclaration de 2003, comme soutien des trois pays négociateurs. Il se fait peu à peu accepter comme négociateur de proue dans les contacts avec les Iraniens, en venant à représenter non seulement l’Europe, mais aussi les trois autres membres permanents du Conseil de sécurité en sus de la France et de la Grande-Bretagne, à savoir la Chine, la Russie et les Etats-Unis. L’Europe, en effet, souhaite impliquer les Américains, pourtant fort réticents, dans la négociation, afin d’en accroître la crédibilité. Début 2005, le Président Chirac parvient même à convaincre le Président Bush de faire quelques gestes d’ouverture en direction des Iraniens : autorisation de livraison de pièces détachées pour leurs avions de ligne Boeing, levée du veto américain à l’adhésion de l’Iran à l’Organisation mondiale du commerce. Mais cette embellie sera de courte durée. L’adhésion à l’OMC ne se concrétisera pas.

Côté iranien, ceux-ci sont satisfaits de pouvoir s’adresser aux Américains, qu’ils considèrent comme les vrais patrons en cette affaire. Ils sont aussi heureux de voir arriver dans la négociation Chinois et Russes, espérant les avoir comme alliés. Ils seront plutôt déçus sur ce point : les deux pays, tout en aidant discrètement l’Iran, donneront la priorité la cohésion de groupe. Ainsi se met en place, par touches successives, le format de la négociation nucléaire avec l’Iran, dit P5+1 ou mieux encore E3/EU+3 [2], fonctionnant encore à ce jour, au-delà même de l’accord décisif enfin conclu à Vienne le 14 juillet 2015, sous l’impulsion, cette fois-ci, des États-Unis. Catherine Ashton, puis Federica Mogherini, qui succèdent l’une après l’autre à Javier Solana à la tête de la PESC, joueront ainsi le rôle de coordinateur et de porte-parole des interlocuteurs de l’Iran, sans toutefois jamais disposer d’une marge visible d’initiative. Les nations restent à la manœuvre.

Tout au long de la période, la primauté de trois États-membres sur les autres Européens demeure et continue de chagriner ces derniers. En 2006 par exemple, lors d’une réunion informelle des ministres européens des affaires étrangères en Finlande, les ministres néerlandais et italien laissent filtrer dans la presse leur irritation d’être écartés des secrets de la négociation, alors que se dessine au Conseil de sécurité des Nations Unies la possibilité d’imposer des sanctions à l’Iran. Parfois, lorsque les tensions sont fortes, les Américains sont invoqués pour emporter la décision, généralement dans le sens de la fermeté et de l’imposition de nouvelles sanctions. En ce jeu, Anglais et Français interviennent d’ailleurs sur un double registre : Européens certes, mais aussi membres permanents du Conseil de sécurité, ce qui leur donne un accès privilégié aux Américains, et leur permet de faire passer des messages dans les deux sens, beaucoup plus quand même dans le sens États-Unis-Europe (Pouponneau, 2013). Dans cette veine, en 2009, à l’orée du Sommet du G20 à Pittsburgh, le Président Barack Obama, le Président Nicolas Sarkozy et le Premier Ministre Gordon Brown apparaissent ensemble en une conférence de presse spectaculaire pour révéler au monde l’existence d’une usine souterraine d’enrichissement en Iran. C’est l’usine de Fordo, d’ailleurs encore vide de toute installation, qui entrera en activité, sous contrôle de l’AIEA, deux ans plus tard. Les Allemands pour leur part, resteront tout au long de la négociation beaucoup plus en retrait : façon de marquer leur réserve à l’égard de l’activisme des Américains, des Français et des Anglais.

La marche irrésistible vers le Conseil de sécurité

En réalité, dès le lendemain du déplacement des trois Européens à Téhéran en octobre 2003, l’essentiel est ailleurs. Les Iraniens n’imaginent pas de suspendre leurs activités d’enrichissement plus que quelques mois. Ils sont donc pressés d’aboutir, notamment par la définition d’un commun accord des « garanties objectives » qui restaureront la confiance du monde extérieur. Les Européens, en revanche, n’osent pas dire carrément aux Iraniens que la seule garantie sérieuse à leurs yeux— et surtout aux yeux des Américains qui les talonnent en coulisse — est l’arrêt complet du programme iranien d’enrichissement. Or un tel recul est impensable pour la partie iranienne, qui a fait de la maîtrise de l’enrichissement une grande cause nationale. Le malentendu s’installe, et les Européens font traîner la négociation en longueur, dans l’espoir, évidemment illusoire, qu’à la longue, les Iraniens se résigneront à abandonner leur programme. En outre, en raison des obstacles créés par les sanctions américaines, ils sont bien en peine de présenter à leurs interlocuteurs un programme de coopération économique et technologique crédible qui viendrait récompenser de possibles concessions iraniennes. Toutes ces ambiguïtés finissent par se dissiper au printemps 2005. Les Iraniens relancent progressivement leurs activités nucléaires suspendues, et les Européens, toujours aiguillonnés par les Américains, se rallient à l’idée de saisir le Conseil de sécurité des Nations Unies du dossier iranien, jusque-là traité à niveau mi-technique, mi-politique par l’Agence internationale de l’énergie atomique. C’est alors que Russes, Chinois et Américains rejoignent les Européens pour constituer le groupe E3/EU+3 afin d’entretenir le contact avec l’Iran en cohérence avec l’action menée au Conseil de sécurité.

Montée des sanctions : États-Unis et Europe solidaires

Dès lors, de 2006 à 2010, six résolutions se succèdent au Conseil [3], intimant à l’Iran, avec une force croissante et la mise en place d’une batterie de sanctions, de restaurer la confiance de la communauté internationale : pour ceci, l’Iran doit se plier aux demandes de contrôle renforcé de l’AIEA, suspendre ses activités nucléaires les plus sensibles, enrichissement compris, et brider ses activités balistiques. Dans l’élaboration et la mise en œuvre de ces résolutions, Américains, Anglais et Français jouent un rôle moteur. Les sanctions adoptées par le Conseil restent néanmoins, sous l’influence de la Russie et de la Chine, circonscrites aux activités en cause, nucléaires et de défense.
Les Etats-Unis voient bien qu’elles seront insuffisantes pour faire céder l’Iran, et vont donc, à partir de 2010, multiplier les sanctions supplémentaires autonomes, débordant largement les domaines du nucléaire et de la défense. Leur dimension extraterritoriale, dite aussi « secondaire », impacte les relations économiques de l’Europe avec l’Iran. En d’autres temps, comme au début des années 1980, lorsque l’administration Reagan tentait d’empêcher les Européens de coopérer à la construction du gazoduc soviétique destiné à acheminer le gaz de Sibérie vers l’Europe, ou dans les années 1990, quand la loi d’Amato-Kennedy tentait d’interdire à toute compagnie pétrolière d’investir en Iran et en Libye, l’Europe avait résisté, avec un certain succès. Dans le second cas, elle avait saisi l’organe de règlement des différends de l’Organisation mondiale du commerce, et adopté un règlement visant à protéger les entreprises européennes des intrusions de la loi américaine [4]. Cette façon d’agir avait payé, Clinton avait cédé, Total, BP, Shell, Statoil avaient pu travailler en Iran.

Rien de tel dans les années 2010. L’Europe, faisant le choix de s’unir aux États-Unis pour faire céder Téhéran, adopte, comme ceux-ci, ses propres sanctions, qui finissent par toucher l’ensemble des activités économiques et financières essentielles de l’Iran, hors secteurs à caractère humanitaire (agroalimentaire et santé). Même si un certain nombre d’États renâclent  beaucoup de « petits », mais aussi, comme déjà vu, l’Allemagne , Anglais et Français imposent leur vision des choses, et l’Europe se distingue par son allant dans ce déploiement de sanctions. Ainsi, à la suite de la publication, le 11 novembre 2011, par l’AIEA, d’un rapport, longtemps attendu, dressant le bilan des activités nucléaires clandestines de l’Iran [5], le Royaume-Uni interdit à tous ses établissements financiers et de crédit de travailler avec l’Iran, y compris avec sa Banque centrale. Les Iraniens mettent alors à sac l’ambassade britannique à Téhéran. Au même moment le Président français, Nicolas Sarkozy, réclame une mobilisation internationale en vue d’un renforcement des sanctions. Il s’engage en ce sens auprès du Premier ministre israélien, Benyamin Netanyahou, puis écrit aux chefs d’État et de gouvernement d’Allemagne, du Canada, des États-Unis, du Japon, du Royaume-Uni, ainsi qu’au président du Conseil européen et au président de la Commission européenne, pour préconiser « des sanctions d’une ampleur sans précédent pour convaincre l’Iran qu’il doit négocier » [6]. Il propose en particulier le gel des avoirs à l’étranger de la Banque centrale d’Iran et l’interruption des achats de pétrole iranien. Début 2012, une décision, bientôt suivie d’un règlement du Conseil de l’Union européenne, répond cet appel [7]. En liaison avec les Américains, un embargo quasi général sur les échanges de l’Iran avec le monde extérieur se met en place. Tous les avoirs iraniens à l’étranger, secteurs public et privé confondus, sont gelés. Les exportations iraniennes de pétrole chutent de moitié.

La bonne volonté démontrée par l’Europe à l’égard des États-Unis ne retient pas l’administration américaine de poursuivre et punir les entreprises européennes contrevenant au dispositif de sanctions élaboré à Washington. Sans que Bruxelles ou les capitales des Etats-membres réagissent, sinon par des démarches diplomatiques sans effet, plusieurs grandes banques européennes (Deutsche Bank, HSBC, ING, Crédit Agricole, Standard Chartered, Barclays, Royal Bank of Scotland, Commerzbank…) sont ainsi frappées de très lourdes amendes. Le record revient à la banque BNP Paribas, qui accepte de payer en 2014 près de 9 milliards de dollars pour avoir contourné les sanctions américaines à l’égard de l’Iran, du Soudan et de Cuba, et surtout pour avoir longtemps tenté de jouer au plus fin avec les enquêteurs américains.

Et puis des entreprises européennes, dans des domaines divers, parfois très éloignés du cœur du litige, sont amenées à se retirer du marché iranien. C’est le cas des constructeurs et équipementiers automobiles français qui perdent en cette occasion plus d’un milliard d’euros de chiffre d’affaires par an et plusieurs milliers d’emplois. Mais le gouvernement français choisit de ne pas réagir. Les compagnies pétrolières européennes mettent aussi en veilleuse toutes leurs activités en Iran. Les grandes compagnies d’assurance et de réassurance de la City mettent fin à d’importants contrats, notamment dans le domaine du transport maritime, ébranlant par là-même leur quasi-monopole mondial sur ce secteur. Et même les échanges culturels et universitaires entre l’Europe et l’Iran vont en s’étiolant.

Contacts officiels et contacts secrets

Certes, tout au long de cette période des rencontres se sont égrenées entre le groupe E3/EU+3 et les Iraniens, ou encore entre les représentants des deux parties : Haut représentant européen d’un côté, Secrétaire du Conseil suprême de sécurité nationale de l’autre. Plus d’une douzaine de réunions se tient ainsi jusqu’en mai 2013 entre Bruxelles, Vienne, Ankara, Lisbonne, Téhéran, Genève, Istanbul, Bagdad, Moscou, Almaty. Mais elles sont parfaitement stériles. Sur le fond, les interlocuteurs de l’Iran exigent toujours que Téhéran suspende ses activités d’enrichissement avant d’entrer dans le vif du sujet, et refusent de dévoiler leurs intentions quant à l’acceptabilité, ou non, d’un programme d’enrichissement iranien. Et les échanges sont plombés par la raideur et la lourdeur des interventions du chef de la délégation iranienne, Saeed Jalili [8], glorieux mutilé de la guerre Irak-Iran, mais tout le contraire d’un diplomate. Ils sont également plombés par la faible réactivité de la Haute-Représentante pour la PESC, Catherine Ashton [9], et sa mince autorité sur la délégation composite qu’elle est censée coordonner.

Mais dans la période même où se tiennent ces dernières réunions, et où l’Europe étend et durcit ses sanctions, le Président Obama relance dans le plus grand secret sa quête d’une solution négociée. Fin 2011, il mandate John Kerry, Président de la Commission des Affaires étrangères du Sénat, qui remplacera en février 2013 Hillary Clinton à la tête du Secrétariat d’État, pour rencontrer le Sultan Qaboos, dirigeant d’Oman, afin de nouer un contact avec l’Iran. En juillet 2012, une équipe réduite de diplomates américains rencontre pour la première fois à Mascate des interlocuteurs iraniens. En mars 2013, les Américains laissent entendre à la partie iranienne qu’ils accepteraient l’existence d’un programme d’enrichissement iranien limité et étroitement contrôlé. Ils ne parlent plus d’une suspension des activités sensibles iraniennes comme préalable à toute négociation. C’est une ouverture décisive.

En juin, Hassan Rouhani, partisan lui aussi d’une solution négociée, est élu à la Présidence de la République islamique. Tout va pouvoir s’accélérer. Mais de ceci, rien n’a filtré. En septembre, un coup de fil historique est échangé entre les Présidents Obama et Rouhani. Mais c’est seulement début novembre, après l’ouverture à la mi-octobre à Genève d’une nouvelle session officielle de négociation entre l’Iran, représenté par une nouvelle équipe de diplomates issue des élections [10], et le groupe E3/EU+3, que les Européens, comme les Russes et les Chinois, découvrent avec stupeur l’existence et l’avancement des conversations conduites par les Américains. De fait, la délégation américaine met sur la table un projet d’accord déjà négocié avec les Iraniens, qui définit en détail les modalités et le calendrier de la négociation devant conduire à un règlement complet de la crise nucléaire. Ce document, intitulé Joint Plan of Action [11], prévoit notamment la mise en place sans attendre de gestes de bonne volonté des deux côtés : ralentissement du programme nucléaire iranien d’une part, atténuation des sanctions internationales d’autre part, notamment sur les exportations iraniennes de pétrole. Russes et Chinois n’y trouvent rien à redire, puisque les Iraniens en sont d’accord. Ni les Allemands, les Britanniques ou Mme Ashton, puisque les États-Unis en ont décidé ainsi. Seuls les Français objectent, vigoureusement, aux faiblesses qu’ils relèvent dans le texte. Le ministre des Affaires étrangères Laurent Fabius, prenant de vitesse John Kerry, qui se dirige l’esprit tranquille vers Genève pour boucler l’affaire, déclare au sortir de son avion qu’il n’est pas question de se rallier à un « accord de dupes ». La formule, reprise par les médias du monde entier, fait scandale, la négociation s’enraye. Elle reprend une dizaine de jours plus tard, et aboutit à une correction du texte sur des points d’importance plutôt modeste. Mais l’épisode laisse des traces durables (Fabius, 2016).

Marche finale vers un accord

Hormis ce moment particulier, les Européens jouent un rôle discret dans la phase finale de la négociation qui s’étend de début 2014 à la conclusion, le 14 juillet 2015, de l’accord définitif baptisé Joint Comprehensive Plan of Action [12] (JCPOA).  John Kerry, appuyé sur une impressionnante équipe d’experts et de diplomates, et Mohammad Javad Zarif, entouré de collaborateurs aguerris, pilotent le processus et captent la lumière. Toutefois, Helga Schmid, Secrétaire générale adjointe, puis secrétaire générale du service européen d’action extérieure, qui tient depuis longtemps le dossier à Bruxelles, s’impose à tous par son expertise. Elle intervient avec autorité dans la supervision juridique, la mise en forme et en cohérence de tous les éléments fort complexes qui aboutissent à un accord de 110 pages, à vrai dire pleinement compréhensible pour les seuls-initiés (Windt, 2017). Les Français pour leur part, cherchent à limiter les concessions aux Iraniens, au nom de la nécessité d’atteindre un « accord robuste ». Il se flattent d’avoir inventé l’habile dispositif dit de snap-back [13], permettant de réimposer automatiquement et instantanément toutes les sanctions levées par le Conseil de sécurité, dès lors qu’un seul membre permanent du Conseil, suite à une infraction de l’Iran, mettrait son veto à la perpétuation de leur suspension (Fabius, 2016).

Courte embellie, retour en force des problèmes

Le JCPOA, dit aussi Accord de Vienne, une fois adopté en juillet 2015, et surtout entré en vigueur en janvier 2016, l’Europe reprend des couleurs. De nombreuses sanctions ont été abolies ou suspendues, l’heure est à la relance des relations économiques et commerciales avec l’Iran. Pour l’Europe, c’est là son cœur de métier. Les délégations de dirigeants des États-membres, comme de l’Union européenne elle-même, se succèdent à Téhéran. Elles sont accompagnées, suivies ou précédées d’importantes missions d’entrepreneurs et d’hommes d’affaires. Élément favorable : les Américains, eux, ont fait le choix de maintenir l’essentiel de leurs sanctions, en éliminant simplement leur dimension secondaire qui pénalisait, notamment, les Européens. Du coup, ils ne viennent pas concurrencer les entreprises européennes. Élément défavorable : l’administration américaine en charge de l’application des sanctions [14] maintient des contrôles tatillons et interprète a minima le JCPOA ; ainsi, les entreprises européennes demeurent punissables si, dans leurs relations avec l’Iran, elles ont recours, même de façon mineure ou épisodique, au système bancaire et financier américain, ou encore si elles associent un seul citoyen américain à leurs affaires avec Téhéran. Les grandes banques européennes, échaudées par les sanctions subies naguère, refusent de s’impliquer à nouveau en Iran. Ceci empêche, ou rend au mieux extraordinairement difficile, le montage financier de tout investissement significatif. Encore un élément dissuasif : le système bancaire et financier iranien est profondément sclérosé, et de plus gangrené par le laxisme de la période Ahmadinejad, comme par les pratiques hétérodoxes mises alors en place pour détourner l’effet des sanctions. Le gouvernement Rouhani s’efforce de le réformer, mais le processus est forcément lent et difficile. Dernier handicap : Européens et Américains ont maintenu leurs sanctions à l’égard du corps des Pasdaran et de toutes ses entreprises associées, ce qui interdit toute relation avec cette mouvance. Mais celle-ci pénètre tous les secteurs de la grande industrie, des travaux publics, et même de la finance. Elle est très difficile à éviter. La reprise des affaires entre Iran et Europe, même si elle est tout à fait significative, reste donc très en deçà des espérances initialement manifestées des deux côtés.

Début 2017, la donne se trouve à nouveau modifiée par l’arrivée à la Maison Blanche de Donald Trump, violemment hostile au JCPOA, « le pire accord jamais conclu par les États-Unis » selon ses propres termes. Initialement contraint de le respecter, Trump menace avec une insistance croissante d’en faire sortir son pays, si l’accord n’est pas profondément amendé : renforcement et surtout prolongement indéfini dans le temps des contraintes acceptées par l’Iran, imposition de contrôles et de limitations sur le programme balistique iranien. Mais l’Iran, qui respecte l’accord à la lettre, refuse de bouger. L’Europe, Bruxelles et capitales à l’unisson, manifeste alors très clairement et de façon répétée son attachement au JCPOA ; elle mène une campagne continue d’influence aux États-Unis, tant sur l’administration que sur le Congrès, pour dissuader son grand partenaire de s’extraire de l’accord. En juillet 2017, de façon fort symbolique, l’Union européenne et l’Iran concluent à Téhéran, dans le cadre de la mise en œuvre du JCPOA, un accord de coopération en matière de sûreté nucléaire, doté par Bruxelles de 5 millions d’euros. Federica Mogherini, Haute représentante pour la PESC, participe en première ligne au soutien européen à l’Accord de Vienne. Elle se rend ainsi en novembre 2017 à Washington pour démarcher les décideurs sur ce dossier. En janvier 2018 elle réunit autour d’elle à Bruxelles les ministres allemand, britannique et français des Affaires étrangères, ainsi que leur homologue iranien, Mohammad Javad Zarif, pour réaffirmer ensemble leur attachement au JCPOA. Et, bien entendu, elle continue, avec sa collaboratrice Helga Schmid, à jouer son rôle de coordinateur des six interlocuteurs de l’Iran au sein de la Commission mixte qui se réunit tous les trois mois, et aussi en tant que de besoin, pour veiller à la bonne application de l’accord.

Gérer Trump

L’Europe s’efforce également d’amadouer Donald Trump pour éviter le pire. Rex Tillerson, secrétaire d’État américain, au cours d’une tournée en Europe, fin janvier 2018, obtient de ses homologues allemand, britannique et français la création de groupes de travail chargés d’identifier les insuffisances du JCPOA et les sujets de contentieux avec l’Iran, ainsi que les façons de les résoudre. De fait, les dirigeants des trois pays européens les plus concernés expriment régulièrement leurs inquiétudes sur le comportement de l’Iran dans sa région, et sur le développement de son programme balistique. C’est le cas, notamment, du Président français Emmanuel Macron, qui a annoncé son intention de se rendre en Iran. Il reste néanmoins très ferme sur ces sujets, avec le souci manifeste de ne pas se couper des États-Unis, ou encore de l’Arabie saoudite. Mais l’Iran, avec la même opiniâtreté, répète qu’il est exclu de soumettre de telles questions à négociation, la seule question qui vaille étant d’appliquer le JCPOA tel qu’il est. Il insiste sur le fait qu’il attend de l’Europe une politique beaucoup plus ferme de résistance à Washington, et beaucoup plus active dans le sens du développement de la relation avec Téhéran. Fin février 2018, le risque de voir bientôt les États-Unis se retirer de l’accord reste entier : Trump a déclaré qu’il prendrait sa décision vers le 12 mai.

S’il choisit le retrait, la question suivante sera de savoir si l’accord peut survivre entre l’Iran et les cinq pays encore à bord, donc avec l’Europe. En principe, rien ne s’y oppose, dès lors que l’Iran en serait d’accord, comme il l’a parfois laissé entendre. Mais pour les Européens, il sera encore plus difficile qu’il y a seulement cinq ou dix ans de ne pas subir de plein fouet le retour des sanctions américaines. En effet, dans une économie de plus en plus mondialisée, plus n’est besoin pour les États-Unis de viser expressément les entreprises étrangères récalcitrantes : toute société d’importance a des intérêts sur le sol américain, et peut être punie en tant que société américaine. Pour une grande banque européenne, par exemple, être interdite de travailler aux États-Unis, c’est être frappée de mort civile. Et même une banque petite ou moyenne n’ayant pas d’intérêts aux États-Unis serait mise à l’index par ses consœurs européennes si elle contrevenait aux lois américaines. Le même raisonnement peut être fait pour les constructeurs aéronautiques et leurs fournisseurs, pour la plupart des constructeurs automobiles et leurs sous-traitants, pour les industriels du nucléaire civil, de l’électronique, de l’énergie, du transport ferroviaire, et de bien d’autres secteurs.

Le pire n’étant pas toujours sûr, il est encore possible que Trump recule à nouveau et se résigne à rester dans l’accord. Mais pour ne pas trop paraître se désavouer, il redoublera alors d’agressivité à l’égard de l’Iran. Ce dernier ne récoltera donc que de maigres résultats d’un accord dont il avait tant espéré. Et la situation pèsera forcément sur la relation entre l’Europe et l’Iran, comme d’ailleurs sur les évolutions politiques, économiques et sociales à l’œuvre en Iran. Au-delà de ce point, il impossible de rien prédire. L’Histoire ne s’arrête jamais.


Bibliographie

Ouvrages

Hourcade B. (2016) Géopolitique de l’Iran, les défis d’une renaissance éd. Armand Colin

Hellot-Bellier F. (2007) France-Iran, quatre cents ans de dialogue éd. Association pour l’avancement des études iraniennes

Articles

Fabius L. (2016) Inside the Iran Deal: a French Perspective, The Washington Quarterly, automne 2016

Pouponneau F. (2013), Les dynamiques propres de l'Union européenne dans le système international. La politique européenne envers le programme nucléaire iranien, Politique européenne 2013/3 (n° 41), p. 118-142. éd. L’Harmattan

Tabatabaei S.M. (2008) Quel dialogue entre l’Iran et l’Europe ? Revue Géostratégiques, mis en ligne le 29 mars 2016

Windt A. (2017) The participation of the EU in the negotiation and implementation of the Iran nuclear agreement EU Non-Proliferation Consortium, Peace Research Institute Frankfurt, Institute of World Economics of the Hungarian Academy of Science, juin 2017





[1] conclusions du Conseil européen du 17 juin 2002

[2] E3 pour l’Allemagne, la France et la Grande-Bretagne, EU pour le Haut représentant pour la PESC, 3 pour la Chine, les États-Unis et la Russie.

[3] résolution 1696 (2006), résolution 1737 (2006), résolution 1747 (2007), résolution 1803 (2008), résolution 1835 (2008), résolution 1929 (2010)

[4] Règlement (CE) n° 2271/96 du Conseil du 22 novembre 1996 portant protection contre les effets de l'application extraterritoriale d'une législation adoptée par un pays tiers, ainsi que des actions fondées sur elle ou en découlant.

[5] annexe au rapport GOV/2011/65 du directeur général de l’AIEA, intitulée « Dimensions militaires possibles du programme nucléaire iranien »

[6] communiqué de la Présidence de la République en date du 21 novembre 2011, recueil des déclarations officielles de politique étrangère.

[7] Décision 2012/35/PESC du Conseil du 23 janvier 2012 modifiant la décision 2010/413/PESC concernant des mesures restrictives à l'encontre de l'Iran, et règlement (UE) No 267/2012 du Conseil du 23 mars 2012 concernant l'adoption de mesures restrictives à l'encontre de l'Iran et abrogeant le règlement (UE) no 961/2010.

[8] en charge de la négociation nucléaire de 2007 à mi-2013.

[9] en charge de la négociation nucléaire de 2009 à 2014.

[10] Mohammad Javad Zarif, nouveau ministre des affaires étrangères, notamment secondé par son vice-ministre, Majid Takht-Ravanchi ;

[11] Plan commun d’action

[12] Plan commun global d’action

[13] « clic sur bouton-pression »

[14] Office of Foreign Assets Control (OFAC) ou Bureau de contrôle des actifs étrangers

mardi 12 juin 2018

TRUMP, MACRON, ROUHANI : UNE TRIANGULATION IMPOSSIBLE ?

Rude école pour Emmanuel Macron que la gestion du dossier iranien. Il y découvre toutes les chausse-trappes de la diplomatie dans le paysage tourmenté du Moyen-Orient. En septembre dernier, à l’Assemblée générale des Nations-Unies, il avait présenté, en un hymne au multilatéralisme, sa vision alternative à la ligne de Donald Trump, qui, la veille, à la même tribune, avait décrit l’accord nucléaire de Vienne comme « l’un des pires et plus biaisés » jamais conclus par les États-Unis. Le Président français propose alors au contraire de le protéger, tout en évoquant la nécessité de trouver des solutions à l’expiration dans le temps de ses principales dispositions, ainsi qu’aux menaces soulevées par l’activité balistique iranienne.

Sauver l’accord de Vienne

Puis, à la mi-octobre, quand Donald Trump « décertifie » l’accord de Vienne, geste présenté comme un premier pas vers un retrait des États-Unis, Emmanuel Macron, au cours d’une conversation avec le Président iranien, Hassan Rouhani, confirme à nouveau l’attachement de la France à l’accord. Il fait aussi état de la nécessité de « dialogue » et de « progrès » sur le programme balistique iranien et les questions de sécurité régionale. Il annonce la prochaine visite à Téhéran de son ministre des affaires étrangères pour évoquer ces sujets. Le service de presse de l’Elysée précise enfin qu’« un déplacement en Iran du président français, à l'invitation du président Rouhani, a été envisagé ». Cette information – ce serait la première visite d’un dirigeant occidental majeur sous la République islamique -- soulève alors beaucoup d’attentes.

En novembre, le Président français, au cours d’une conférence de presse à Dubaï avant de se rendre à Riyadh pour y faire connaissance du Prince héritier, Mohammed ben Salman et tenter de régler le cas Hariri, défend fermement la relation franco-iranienne, réaffirme son attachement à l’accord de Vienne, mais souligne la nécessité de le compléter « avec deux piliers, une négociation sur l'activité balistique de l'Iran, avec des sanctions si besoin, et une discussion stratégique encadrant l'hégémonie iranienne dans toute la région ». Le glissement sémantique perceptible dans l’usage des mots « négociation », « sanctions », « hégémonie », provoque un sursaut à Téhéran, où l’on considère ces sujets comme non-négociables. Le ton tend à s’aigrir. Si les propos officiels restent mesurés, il n’en est pas de même dans les milieux d’opposition au Président Rouhani, d’autant que quelques jours plus tard, Emmanuel Macron invite publiquement l’Iran à adopter « une position moins agressive au Proche-Orient ». Le dialogue se poursuit mais les propos à l’emporte-pièce commencent à voler. En décembre, Jean-Yves le Drian, ministre des affaires étrangères, lance dans une émission télévisée : « La présence iranienne et la volonté iranienne de faire un axe de la Méditerranée à Téhéran, non ! ». Quelques jours plus tard, Ali Akbar Velayati, conseiller diplomatique du Guide suprême, confie à une agence de presse : « Si la France veut conserver sa crédibilité internationale, elle ne devrait pas suivre aveuglément les Américains… le Président français se comporte en ce moment comme le caniche de Donald Trump ».

Glissement vers le bas de la relation

Malgré ces échanges peu amènes, la visite de Jean-Yves le Drian à Téhéran pour évaluer l’opportunité d’une visite du Président est maintenue. Il s’y rend en mars mais se heurte à un mur dès qu’il évoque la possibilité d’une négociation sur le balistique ou le rôle de l’Iran dans la région. Il est symptomatique qu’Ali Shamkani, secrétaire du Conseil suprême de sécurité nationale, le reçoive en grand uniforme d’amiral (un an avant, il était en civil pour recevoir son prédécesseur Jean-Marc Ayrault). Le ministre français conclut sobrement qu’il y a « encore beaucoup de travail à faire ». L’on ne parle plus d’une visite du Président.

A la mi-avril, la relation se dégrade encore avec les frappes françaises en Syrie, aux côtés des Américains et des Britanniques, pour punir – plutôt symboliquement – Bachar el Assad de son dernier usage de l’arme chimique. Le Guide suprême, Ali Khamenei, accuse les dirigeants des trois nations d’avoir commis un crime majeur. Même si les canaux de communication sont maintenus, la relation touche un point bas.

Convaincre Trump de rester dans l’accord

Les choses se passent-elles mieux du côté de Donald Trump ? Fin 2017, début 2018, les Européens se sont affairés pour définir avec les Américains les mesures qui pourraient être prises pour les convaincre de demeurer dans l’accord de Vienne. Les trois pays parties à l’accord, Allemagne, France et Grande-Bretagne, poussent l’Union européenne à la prise de nouvelles sanctions contre l’Iran, mais peinent à convaincre leurs partenaires. Emmanuel Macron, pour sa part, confiant dans la relation personnelle qu’il a tissée avec Donald Trump, se rend fin avril à Washington avec l’espoir de l’amener à revenir sur son intention de quitter l’accord. Il va loin dans sa direction en évoquant un processus fondé sur « quatre piliers » : renforcement de l’accord actuel, prolongation de ses dispositions dans le temps, « endiguement de l’influence militaire » de l’Iran dans sa région, « surveillance de son activité balistique ». Mais rien n’y fait, le 8 mai, Donald Trump sort de l’accord.

D’une séquence à l’autre

Quelles leçons tirer de tous ces efforts ? Après coup, il est aisé d’expliquer pourquoi ils n’avaient aucune chance d’aboutir. Mais Trump aurait pu retarder une fois de plus son choix, ou encore assortir le retrait américain d’atténuation de ses effets sur les entreprises européennes. Ceci aurait alors été salué comme une victoire de la diplomatie française. Finalement, les positions des antagonistes se sont révélées irréconciliables. Côté iranien, il était inutile d’espérer convaincre la République islamique de modifier l’accord de Vienne ou de négocier un élément crucial de souveraineté et de défense nationales comme son programme balistique. L’évocation de possibles sanctions pour la faire céder a fait le reste. Un regard sur l’histoire de ce pays, sur la façon dont il se crispe sous la pression, aurait évité de se nourrir d’illusions. Côté États-Unis, l’affaire a révélé ce qui n’était pas forcément concevable au départ, à savoir la haine viscérale de Donald Trump à l’égard d’Obama, le menant à effacer, quel qu’en soit le prix, les traces de son prédécesseur dans l’histoire : l’« Obamacare », l’accord avec l’Iran.

Cette séquence close, s’en ouvre une autre au moins aussi difficile, présentant une équation à trois lourdes inconnues : comment éviter une guerre commerciale avec les États-Unis, tout en maintenant l’Iran dans l’accord nucléaire par suffisamment de commerce et d’investissement, sans mettre en péril l’unité européenne ? Que l’on parle en cette affaire de l’isolement de l’Amérique rappelle la célèbre manchette du Times (d’ailleurs apocryphe) : « Brouillard sur la Manche, le continent isolé ». En cette affaire, hélas, l’Europe, pour le moment, semble plus perdue dans le brouillard que l’Amérique de Trump. Elle a certes réactivé une directive de 1996 censée bloquer en Europe les sanctions américaines, et envisage de recourir à l’arbitrage de l’Organisation mondiale du commerce. Mais la première décision ne vaut que pour les entreprises n’ayant pas d’exposition aux États-Unis, ce qui les soumet de fait à la loi américaine, et la deuxième ne produira ses effets qu’à l’issue d’une longue procédure, si elle aboutit jamais.

Négocier, négocier sans cesse

Il faut bien revenir à la diplomatie. « Le dialogue, encore et toujours. Échanger, tenter de convaincre, sans cesse, pour défendre les intérêts des Français et aussi de tous ceux qui croient que le monde ne se construit qu'ensemble » vient de nous dire Emmanuel Macron à la veille de la réunion du G7. Il a sans doute conscience de faire écho à un illustre prédécesseur, rien moins que le Cardinal de Richelieu, qui écrivait dans son testament politique (il aurait tweeté aujourd’hui) : « négocier sans cesse, ouvertement ou secrètement, en tous lieux, encore même qu’on n’en reçoive pas un fruit présent et que celui que l’on peut en attendre à l’avenir ne soit pas apparent, est chose du tout nécessaire pour le bien des Etats ». C’est bien la situation dans laquelle l’on se trouve aujourd’hui.

Rendre son sens à une visite du Président français à Téhéran

Au sortir de ces généralités, de quelles cartes dispose notre Président pour espérer débloquer la relation de l’Europe, donc de la France, avec l’Iran ? Pas plus qu’un deux de trèfle sur le rôle de l’Iran dans la région, mais là, le temps va peut-être faire son œuvre pour réduire les ambitions de Téhéran. Ses positions en Irak, en Syrie, commencent à donner des signes de fragilité. Et rien n’empêche, au contraire, d’aller dans le sens du discours du ministre iranien des Affaires étrangères quand il prêche pour un dialogue multiforme appelé à déboucher sur « un pacte régional de non-agression ».

Sur le dossier balistique iranien, plutôt que d’appeler simultanément à des négociations et à des sanctions, ce qui répète les erreurs des négociations passées et ne conduit évidemment à rien, mieux vaut, là encore, encourager au multilatéralisme. L’Iran, sur cette question de souveraineté, ne fera de concessions que mutuelles.

Sur le nucléaire enfin, pour tenter de conserver les Iraniens dans l’accord, la France peut d’abord, dans le cadre européen, contribuer à mettre au point un programme ambitieux de coopération et d’investissements dans des secteurs épargnés par les sanctions américaines : l’agriculture, l’agro-alimentaire, la santé, la protection de l’environnement, l’université. Mais il est inutile de vouloir chercher à réviser l’accord nucléaire actuel, imparfait sans doute, mais comme tous les accords, fondés par nature sur des compromis. Mieux vaudrait, tout simplement, prendre rendez-vous pour le moment où ses principales clauses d’expiration approcheraient de leur terme.

Enfin, une visite du Président français à Téhéran devrait pouvoir être remise dans la balance, si l’Iran de son côté, s’engageait solennellement en cette occasion à continuer à respecter l’accord de Vienne. Un tel déplacement prendrait alors tout son sens.

(publié le 12 juin 2018 par Orient XXI)


samedi 19 mai 2018

Trump, l’Iran, l’Europe : la révolte des agneaux ?


La décision de Donald Trump de sortir son pays de l’accord nucléaire avec l’Iran est tombée avec une brutalité qui a pris les Européens de court. Certes, depuis quelques jours, il ne se faisaient plus guère d’illusions. Mais ils espéraient encore un délai de grâce qui leur permettrait d’obtenir quelques gestes de l’Iran, ou des sanctions allégées en remerciement de leurs efforts :« encore une minute, Monsieur le bourreau » … Mais le couperet est tombé. Les sanctions américaines suspendues par l’accord 14 juillet 2015 sont rétablies dans tous leurs effets. Ceux qui sont déjà en affaires avec l’Iran ont, selon les cas, trois ou six mois pour s’en dégager. Déjà, les Américains ne pouvaient pas commercer avec l’Iran, sauf exceptions. C’est maintenant tout le monde qui se voit interdit d’acheter, de vendre, ou d’investir en Iran. Or l’Allemagne a plus d’une centaine d’entreprises implantées en Iran, et 10.000 qui commercent avec lui, les Italiens sont très présents, les Français y ont Peugeot, Renault, Total... et l’Union européenne achète 40% du pétrole exporté par l’Iran. Airbus venait d’y vendre une centaine d’avions. Tout ceci doit s’arrêter.

La première réaction européenne a été de déclarer ce retour des sanctions « inacceptable ». La seconde a été de rechercher comment contrer une telle décision. Deux exemples sont remontés à la mémoire : du temps de Reagan, les neuf Européens avaient résisté avec succès à une tentative américaine d’empêcher la construction d’un gazoduc allant de Sibérie vers l’Europe. Du temps de Bill Clinton, les 15 États-membres avaient obtenu des waivers, ou exemptions, à une loi empêchant tout investissement dans l’industrie iranienne du pétrole. Pour arracher cette concession, les Européens avaient adopté un règlement bloquant l’application sur leur territoire de la loi américaine et la Commission avait saisi l’Organisation mondiale du commerce.

Mais depuis la situation s’est compliquée. Les Européens ne sont plus neuf, ou quinze, mais 28. Ensuite, la mondialisation a fait d’immenses progrès. Toute entreprise européenne un peu importante a des intérêts aux États-Unis. Elle est donc soumise aux lois américaines. Tout équipement un peu complexe a de bonnes chances d’inclure des éléments américains. Or à partir de 10%, il tombe sous le coup des lois américaines. C’est le cas, par exemple, des avions d’Airbus. Et puis, au moins 80% des échanges internationaux passent par le dollar, en particulier les contrats pétroliers, ce qui les rend passibles de la loi américaine. Voilà pourquoi les grandes banques européennes, échaudées par de lourdes amendes, ont refusé, même quand elles le pouvaient, de travailler à nouveau avec l’Iran.

Que faire ? Que faire ?

Pour répondre à ces défis, plusieurs idées, d’ailleurs complémentaires, circulent parmi les dirigeants européens. La première est d’actualiser le règlement de 1996 bloquant l’effet des lois américaines sur le territoire européen. Elle vient d’être adoptée à la réunion européenne de Sofia. C’est un signal de résistance bienvenu. Mais il ne paraît pas pouvoir régler le cas des sociétés ayant des intérêts aux États-Unis, qui seront prises dans des obligations contradictoires. De plus, les lois américaines permettent de punir non seulement des sociétés, mais aussi des individus. Quel cadre d’entreprise prendra le risque, s’il met le pied aux États-Unis, d’être aussitôt menotté et présenté à un juge, par exemple pour soutien à des activités terroristes ? La seconde idée serait de mettre en place des circuits financiers permettant de se passer du dollar. Mais ceci prendra du temps, tant les habitudes sont ancrées. Une troisième serait d’adopter des mesures de rétorsion dirigées vers les entreprises américaines en Europe. Mais sur un tel principe, lourd de conséquences, comment obtenir l’unanimité des Européens ? Une autre idée encore serait de se passer des banques européennes récalcitrantes en créant des circuits de financement public pour les affaires avec l’Iran. Mais sa réalisation sera forcément complexe, si elle aboutit jamais. Dernière cartouche : la Commission européenne pourrait attaquer les États-Unis devant l’Organisation mondiale du commerce. Malheureusement, le résultat sera long à venir. Dans l’immédiat, les entreprises européennes n’ont d’autre choix que de solliciter auprès de Washington un maximum de waivers leur permettant, au cas par cas, de travailler avec l’Iran.

Mais, même soutenues par leurs gouvernements, elles risquent fort d’être éconduites. En effet, Donald Trump est convaincu qu’Obama a eu tort de négocier trop tôt avec l’Iran, alors que la vague de sanctions adoptées par les États-Unis et par l’Europe entre 2010 et 2012 n’avait pas produit son plein effet. Téhéran pouvait encore tenir tête. En rétablissant les sanctions dans toute leur dureté, il compte mettre les Iraniens à genoux en deux ou trois ans, et obtenir alors tout ce qui avait été refusé à Obama. Mais le raisonnement ne vaut que si la multiplication de waivers ne crée pas pour les Iraniens autant d’échappatoires. Les positions paraissent donc inconciliables.

Tirer quand même l’Iran du bon côté

Les Européens ont presque toujours été, face à l’Amérique, timides et divisés. Maintenant qu’ils ont un mauvais berger, les moutons vont-ils se révolter ? vont-ils devenir enragés ? Rien ne le laisse prévoir. Depuis que l’Union européenne s’est élargie à l’Europe centrale et de l’est, ses nouveaux membres, pour avoir connu le joug soviétique, tiennent plus que tout à la protection américaine. Ils ne sont pas les seuls. Il restera quelques États, les plus impliqués dans la relation avec l’Iran : Allemagne, France, Grande-Bretagne, Italie… à se lancer sur une ligne de crête étroite, entre l’Amérique de Donald Trump et l’Iran de Hassan Rouhani, pour protéger l’accord nucléaire.

Un geste fort reste quand même à la portée des Européens pour tirer l’Iran du bon côté : lui offrir de mettre en œuvre sans tarder, sur un pied d’égalité, un grand partenariat multiforme portant sur la lutte contre la pollution atmosphérique, la protection des ressources hydrauliques, l’agriculture et l’agro-alimentaire, la gestion des villes, la médecine et la santé publique, l’excellence universitaire… Toutes affaires cruciales pour son développement durable et qui échappent à l’emprise des sanctions américaines. Et si un tel programme suscitait l’intérêt d’autres pays de la région, pourquoi ne pas les inviter à s’engager dans la même voie ?